II SA/Ol 1347/14

Dnia 10 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2015 roku sprawy ze skargi S. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki części budynku oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie wraz ze skargą akt sprawy administracyjnej wynika, że kontynuując postępowanie naprawcze po uprzednim uchyleniu przez organ odwoławczy poprzedniej decyzji wydanej w sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej zwany organem I instancji), kolejnym ( poprzednie z dnia "[...]") postanowieniem z dnia "[...]" - powołując art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), wstrzymał roboty budowlane przy realizacji samowolnej nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce "[...]" i nałożył na S. B. (dalej zwanego inwestorem) obowiązki: 1) trwałego zabezpieczenia przedmiotowej budowy przed dostępem osób postronnych; 2) przedłożenia w terminie 60 dni od daty otrzymania postanowienia: zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności tej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i niezbędnymi uzgodnieniami (wszystkie branże) oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pomimo zakreślenia w kolejnym postanowieniu ponownego terminu na wykonanie wskazanych obowiązków, w ustalonym terminie inwestor nie wykonał nałożonych obowiązków wobec czego, decyzją z dnia "[...]" organ I instancji, powołując art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał inwestorowi rozbiórkę samowolnie nadbudowanej części (nowej facjaty o szerokości 8,25 m usytuowanej na zachodniej połaci dachowej) opisanego powyżej budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że inwestor, jak sam oświadczył podczas oględzin domu w dniu "[...]" (k. 8 ) - w "[...]" rozpoczął, bez wymaganego pozwolenia na budowę i projektu budowlanego, roboty budowlane zmierzające do nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ podał, że nadbudowa ta została poprzedzona rozebraniem części zachodniej połaci dachowej budynku (pozostawiono po trzy krokwie od szczytów budynku) wraz z istniejącą wcześniej facjatką oraz części ściany wewnętrznej z cegły grubości 12 cm, a następnie wymurowano nową facjatę o szerokości 8,25 m i wysokości 2,70 m wykonując w ścianie facjaty otwór drzwiowy szerokości 1,20 m i dwa otwory okienne o wymiarach 1,20 x 1,48 m, a całość zachodniej połaci dachowej wraz z jednospadowym dachem nowo wybudowanej facjaty odeskowano i obito papą. Ocenił, że wykonane przez inwestora roboty budowlane należy zakwalifikować jako nadbudowę obiektu budowlanego, a nie jak podaje inwestor jako przebudowę, gdyż poprzez wykonanie facjaty o znacznie większych rozmiarach (zarówno szerokość, jak i wysokość facjaty) zwiększona została kubatura budynku. W tych okolicznościach za zasadne uznano nałożenie na inwestora obowiązków wyszczególnionych w postanowieniu z dnia "[...]", a wobec ich niedopełnienia wydanie niniejszej decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor zarzucił organowi I instancji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że inwestor dokonał samowolnie nadbudowy części budynku mieszkalnego, a w związku z czym prowadził on roboty budowlane, a ponadto iż w sprawie znajduje zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane, pomimo że inwestor nie prowadził robót budowlanych, a jedynie dokonał modyfikacji konstrukcji dachu i w związku z tym organ winien przeprowadzić postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej zwany organem odwoławczym) zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego o ustalenie charakterystycznych parametrów nadbudowanej facjaty, to jest wymiary i elementy konstrukcyjne przeznaczone do rozbiórki. W wykonaniu tego zlecenia organ I instancji przeprowadził z udziałem stron, a w tym inwestora oględziny w ramach których dokonał pomiarów kontrolnych części budynku na którym wykonano sporną nadbudowę. Wyniki tych pomiarów odzwierciedlił w protokole spisanym na tę okoliczność w dniu "[...]" Decyzją z dnia "[...]" organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w zakresie rozstrzygnięcia i nakazał inwestorowi rozbiórkę samowolnie nadbudowanej części opisanego powyżej budynku (facjaty usytuowanej na zachodniej połaci dachowej) składającej się z: ściany murowanej wraz ze zwieńczeniem żelbetonowym o wymiarach zewnętrznych 8,27 m x 2,80 m; ścianek drewnianych bocznych; dachu nad częścią nadbudowaną oraz zobowiązał do wykonania tych robót pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia zawodowe oraz spełniającej wymagania określone w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane i z zachowaniem zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy ocenił, że mając na uwadze procedurę wynikającą z art. 48 ustawy Prawo budowlane, organ I instancji słusznie nakazał rozbiórkę spornej nadbudowy (facjaty) skoro inwestor nie wykonał nałożonych na niego obowiązków. Zauważył przy tym, że organ I instancji dokonał niewłaściwej klasyfikacji części obiektu, którą rozebrał inwestor, gdyż była to lukarna a nie facjatka. Wskazał, że na skutek samowolnych robót budowlanych w linii ścian parteru wzniesiono ściany facjaty do wysokości 2,80 m i szerokości 8,27m, w wyniku czego powstało pomieszczenie o znacznie większej powierzchni użytkowej i zwiększonej kubaturze, przykryte odrębnym dachem. W tych okolicznościach stwierdził, że w wyniku samowolnych robót budowlanych powstała nadbudowa obiektu do której zastosowanie miał przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie inwestor zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie: 1) prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 8 i art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), poprzez zaniechanie powiadomienia inwestora o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym przez organ odwoławczy uzupełnionym materiałem dowodowym oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się w tym zakresie mimo braku podstaw uzasadniających odstąpienie od wskazanego uprawnienia przysługującego inwestorowi; - art. 81 k.p.a., poprzez uznanie za udowodnione okoliczności, co do których strona nie miała możliwości wypowiedzenia się, w szczególności w zakresie ustalenia charakterystycznych parametrów facjaty, to jest wymiarów i elementów konstrukcyjnych; - art. 139 k.p.a. polegające na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść odwołującego się poprzez zwiększenie wobec niego obowiązków w stosunku do nałożonych na niego decyzją organu I instancji; - art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na nieustaleniu przez organy obu instancji dokładnego stanu faktycznego sprawy oraz nierozpatrzenie zebranego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a w szczególności poprzez niewyjaśnienie, jakie były parametry poprzedniej facjaty, jaka jest różnica między obecnymi, a uprzednimi jej parametrami, a także błędne uznanie, że doszło do nadbudowy, a nie przebudowy budynku; 2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 48 ustawy Prawo budowlane polegające na błędnym zastosowaniu wynikającego z tego przepisu trybu, w sytuacji gdy nie było do tego podstaw; - art. 50-51 ustawy Prawo budowlane poprzez niezastosowanie wynikającego z tych przepisów trybu, mimo że w niniejszej sprawie inwestor wykonał jedynie prace stanowiące przebudowę budynku w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Z tych też powodów inwestor wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze zauważył, że inwestor osobiście brał udział w oględzinach, w trakcie których organ I instancji, na zlecenie organu odwoławczego, dokonywał szczegółowych pomiarów kontrolnych spornej nadbudowy (facjaty). Wskazał, że nowe pomiary jedynie potwierdziły wcześniejsze ustalenia organu, z których wynika, że przedmiotem postępowania jest nadbudowana facjata o wymiarach zewnętrznych – szer. 8,27 m i wys. 2,80 m. W tych okolicznościach za chybione uznał zarzuty wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 8, 10 § 1 i 81 k.p.a. Odnośnie zaś zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzje organów obu instancji nakazują rozbiórkę samowolnie nadbudowanej części budynku (facjaty), a zaskarżona decyzja tylko precyzyjnie ją określa w celu ułatwienia inwestorowi wykonania decyzji, co w żadnym razie nie może być postrzegane jako zwiększenie nakazanego obowiązku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" w przedmiocie nakazania rozbiórki samowolnie nadbudowanej części budynku. Jak wynika z przekazanych Sądowi akt sprawy administracyjnej wykonane przez inwestora roboty polegały na: rozbiórce części zachodniej połaci dachowej budynku wraz z istniejącą wcześniej niewielką facjatką (zakwalifikowaną przez organ odwoławczy jako lukarna) oraz części ściany wewnętrznej z cegły grubości 12 cm, a następnie wymurowaniu nowej nadbudowanej facjaty o wymiarach zewnętrznych 8,27 m x 2,80 m, wykonaniu w ścianie facjaty otworu drzwiowego o wymiarach1,20 m x 2,32m i dwóch otworów okiennych o wymiarach1,20 mx 1,45m, których wcześniej budynek w tym miejscu nie posiadał, a całość zachodniej połaci dachowej wraz z jednospadowym dachem nowo wybudowanej facjaty odeskowano i obito papą. Jest to typowa nadbudowa, zwiększająca kubaturę budynku poprzez długość i szerokość dobudowanej części, a zatem roboty te prawidłowo zostały zakwalifikowane przez organy obu instancji jako nadbudowa budynku mieszkalnego. Chybiony jest w stwierdzonym stanie pogląd inwestora, że była to jedynie przebudowa. Przeciwko przyjęciu takiego poglądu przemawia przede wszystkim brzmienie definicji legalnej przebudowy zawartej w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, w świetle której, przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Skoro na skutek samowolnie wykonanych przez inwestora robót budowlanych doszło do zmiany kubatury obiektu, to wykluczone jest zakwalifikowanie tych robót jako przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Bez wpływu na tą ocenę pozostaje podnoszona przez inwestora okoliczność nieustalenia przez organy dokładnych parametrów poprzedniej facjaty, z załączonego bowiem do materiałów zgromadzonych w toku postępowania wyjaśniającego, a w tym zdjęć - karta 11, karta 24, karta 26 jednoznacznie wynika, że przed rozpoczęciem nadbudowy, tak jak w przeciwległej stronie dachu wcześniej było tam niewielkie okienko wystające z dachu. O tym, że powstała na skutek samowolnie wykonanej nadbudowy wielokrotnie większa, o wskazanych rozmiarach facjata, całkowicie odbiegająca wymiarami od poprzednio istniejącego okienka, a w związku z tym zmieniła się kubatura obiektu, świadczą m.in. oświadczenia inwestora zawarte na s. 2 protokołu z oględzin z dnia "[...]" (k. 57 akt adm.) oraz dołączona do tego protokołu dokumentacja fotograficzna z "[...]" dostarczona przez uczestniczkę postępowania. Także na s. 6 skargi (k. 8 akt sądowych) pełnomocnik inwestora przyznał, że facjata została powiększona. Wobec zaś kwalifikacji wykonanych robót jako nadbudowy zasadnie organy zastosowały w kontrolowanej sprawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu, nie może odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 § 1 k.p.a. Co prawda organ ten nie zawiadomił stron o możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego przed wydaniem zaskarżonej decyzji, jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowi to ani naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania ani naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko takie zaś naruszenie prawa dawałoby podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga bowiem, że jak wynika z protokołu oględzin z dnia "[...]", jak i z protokołów z wszystkich poprzednich trzech oględzin inwestor brał czynny udział, a w tym w czynności dowodowej przeprowadzonej w postępowaniu odwoławczym (pomiarach kontrolnych facjaty), natomiast pełnomocnik inwestora nie skorzystał z tego prawa mimo zawiadomienia go o terminie i miejscu przeprowadzenia tego dowodu. Tym samym za nieuprawnione uznać należy także zarzuty naruszenia art. 8, art. 7, art. 77, art. 81 k.p.a. Nie sposób dopatrzyć się również naruszenia przez organ odwoławczy art. 139 k.p.a. w świetle którego, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Jak słusznie bowiem zauważył organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, decyzje organów obu instancji nakazują rozbiórkę samowolnie nadbudowanej części budynku (facjaty), a zaskarżona decyzja jedynie precyzyjnie ją określa podając te same, jedynie uszczegółowione parametry w celu ułatwienia inwestorowi wykonania decyzji, co nie może być postrzegane jako zwiększenie nakazanego obowiązku (por. wyrok WSA w Białymstoku z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 583/12). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.