II SA/Ol 135/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Kolegium z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Kolegium na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 18 maja 2017 r. do Urzędu Gminy wpłynął wniosek spółki A o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora A na działce nr "[...]" w obrębie A, gm. A, pow. A, woj. A. We wniosku podano, że projekt przewiduje budowę stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z: a) wieży wolnostojącej, b) instalacji radiokomunikacyjnej składającej się z anten nadawczo - odbiorczych i radiolinii, c) urządzeń sterujących posadowionych u podstaw wieży z wewnętrzną linią zasilającą, d) wysokości całkowitej konstrukcji - do 50 m.n.p.t. (wraz z fundamentem wieży oraz odgromnikiem). Powierzchnia terenu inwestycji - około 100 m kw. We wniosku podano też, że planowana inwestycja nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy (organ I instancji) odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej A wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr "[...]" położonej w obrębie A, gm. A. W uzasadnieniu opisano stan faktyczny w sprawie, wskazując m.in., że granice działki objętej wnioskiem obejmują użytki rolne klasy III o powierzchni 0,1 ha, w związku z czym organ wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych. Organ I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia "[...]". Starosta odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji – w zakresie ochrony gruntów rolnych. W postępowaniu zażaleniowym, postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżone postanowienie w całości w mocy. W konkluzji organ podniósł, że odmowa uzgodnienia projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych oznacza, iż nie można wydać decyzji pozytywnej, tj. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Od ww. decyzji organu pierwszej instancji odwołał się M. B. - występujący w imieniu A. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania i stwierdził, że organy wadliwie zastosowały w sprawie art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie odwołującego sformułowanie w ww. artykule o "odpowiednim" stosowaniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 przywołanej ustawy nie może przesądzać o bezpośrednim, czy wręcz automatycznym zastosowaniu wskazanej regulacji dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto podniesiono, że organy administracji rozpatrując przedmiotową sprawę pominęły regulację przewidzianą w art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usługi sieci telekomunikacyjnych. Przywołał stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie swoich zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że na obecnym etapie postępowania organ odwoławczy nie analizuje pod kątem merytorycznym postanowienia organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych, gdyż było to dokonane w postępowaniu zażaleniowym. Postanowienia organów właściwych w sprawach ochrony gruntów rolnych są ostateczne i jest to wystarczające, nawet jeśli zostanie złożona na nie skarga do sądu administracyjnego (a taka została wniesiona). W ocenie Kolegium biorąc pod uwagę to, że negatywne stanowisko organu współdziałającego jest przeszkodą do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, jak i to, że postanowienia organów uzgadniających zyskały walor ostateczności, organ pierwszej instancji nie mógł ustalić warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Skargę na ww. decyzję wywiodła spółka A, wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 106 § 1 w zw. z art. 7b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, k.p.a., w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 i ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), poprzez uznanie, że odmowa uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie ochrony gruntów rolnych wiąże organ wydający decyzję w postępowaniu główny w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, - art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 i art. 50 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, poprzez uznanie, że w zakresie oceny czy teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagane jest uzgodnienie z trybie art. 53 ust. 4 pkt 6, podczas gdy wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdy przeznaczenie terenu na cele rolnicze nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolniczych na cele nierolnicze, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić bez obowiązku uzyskania uzgodnienia. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podkreśliła m.in., że organy powinny rozważyć przy odpowiednim stosowaniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. także reguły interpretacyjne wynikające z innych ustaw dotyczących inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w tym przede wszystkim ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług telekomunikacyjnych i możliwość odstąpienia od zastosowania tego przepisu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W ocenie skarżącej planowana inwestycja nie wymaga zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze, a organ właściwy do wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego nie jest związany stanowiskiem organu uzgadniającego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a. (Dz. U. z 2017r. poz. 1369, z późn. zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia "[...]" o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej A wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr "[...]" położonej w obrębie A, gm. A. Kolegium podniosło, że negatywne stanowisko organu współdziałającego jest przeszkodą do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Postanowienia zaś organów uzgadniających zyskały walor ostateczności. Organ pierwszej instancji nie mógł ustalić warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, dlatego decyzję organu pierwszej instancji należało utrzymać w mocy. Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2017r., poz. 1073 - dalej jako u.p.z.p.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W przedmiotowej sprawie uzgodnienie w myśl art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. wymagane było ze starostą jako organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych. Uzgodnień, o których mowa w ust. 4 dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Na zajęcie stanowiska organ współdziałający ma dwa tygodnie, po tym terminie następuje tzw. milczące uzgodnienie. Stosownie natomiast do treści art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem art. 61 ust. 2a. Trzeba mieć również na uwadze, że zgodnie z art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 j.t.), dalej k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W myśl art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W konsekwencji postanowienie wydane w trybie art. 106 k.p.a. podlega również zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy p.p.s.a.). Na tle wykładani powołanych przepisów k.p.a. w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, że nadanie uzgodnieniu prawnej formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego, i które może być przedmiotem weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, powoduje, że choć postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być więc dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne. Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę (tak Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyrokach: z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 922/06, z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2322/10, z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt II OSK 882/11, z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt II OSK 733/13, z dnia 19 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1351/13; niepublikowane). Jednocześnie wskazać trzeba, że uzgodnienie jest ścisłą formą współpracy z organem uzgadniającym i powoduje, że decyzja jest w swej treści kształtowana przez organ współdziałający. Rację ma Kolegium podnosząc w zaskarżonej decyzji, że uzgodnienie jest bez wątpienia zarówno w języku potocznym, jak i prawniczym zwrotem bardziej stanowczym i jednoznacznym niż opiniowanie, zakłada bowiem jednolitość stanowiska i zbieżność zainteresowanych podmiotów w sprawie. Na gruncie niniejszej sprawy postanowieniem z dnia "[...]" Starosta odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji - w zakresie ochrony gruntów rolnych. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżone postanowienie w całości w mocy. Z uwagi zatem na brak stosownego uzgodnienia organy odmówiły ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Jednakże prawomocnym wyrokiem z dnia 16 stycznia 2018r., sygn. akt II SA/Ol 980/17 (dostępny w CBOIS) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił ww. postanowienia, wskazując m.in., że organ II instancji pomimo podniesionego przez skarżącą w zażaleniu zarzutu błędnej wykładni art. 50 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, poprzez pominięcie, że zgodnie z tym ostatnim przepisem przeznaczenie terenu na cele rolnicze nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, nie rozważył w ogóle tego aspektu sprawy. Nie przedstawił całościowego rozumienia wskazanego przepisu w ujęciu stanowiska strony, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że przychyla się do stanowiska organu współdziałającego, że w sprawie nie ma zastosowania art. 46 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Stanowisko to jest niezrozumiałe, gdyż organ I instancji w ogóle nie powoływał się na art. 46 ust. 2 wskazanej ustawy i wskazał wyraźnie na zastosowanie w sprawie art. 46 ust. 3 tej ustawy. Przy czym organ I instancji nie dokonał wykładni tego przepisu, a jedynie go przytoczył. Organy obu instancji nie wyjaśniły zatem w ogóle, czy treść art. 46 ust. 2 powołanej ustawy może mieć znaczenie przy interpretacji ust. 3 tego artykułu, a w konsekwencji art. 50 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Sąd w przytoczonej sprawie wytknął zatem uchybienia organowi wydającemu postanowienie uzgadniające oraz ustalił konkretne wytyczne przy ponownym rozpoznaniu rzeczonej kwestii. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie jest zaś związany ustaleniami Sądu poczynionymi na gruncie przytoczonej sprawy. Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Niewątpliwie natomiast w ocenie Sądu stosowne uzgodnienie w niniejszej sprawie w zakresie ochrony gruntów rolnych jest niezbędne. Taki obowiązek wynika wprost z przepisów prawa. Skoro zaś uzgodnienie to jest niezbędne, to jak już wywiedziono, jego wynik jest również wiążący dla organu rozstrzygającego postępowanie główne. Nie jest zatem zasadny zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 106 § 1 w zw. z art. 7b k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 u.p.z.p., poprzez uznanie, że odmowa uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie ochrony gruntów rolnych wiąże organ wydający decyzję w postępowaniu głównym w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W zakresie zaś zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych wypowie się organ uzgodnieniowy w oparciu o wytyczne Sądu zaprezentowane w wyroku z dnia 16 stycznia 2018r., sygn. akt II SA/Ol 980/17. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).