II SA/Ol 135/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nidzicy na uchwałę Rady Miejskiej w Nidzicy z dnia 30 marca 2023 r., nr LXVIII/856/2023 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Nidzica w roku 2023 oddala skargę. W dniu 30 marca 2023 r. Rada Miejska w Nidzicy (dalej: "Rada Miejska") podjęła uchwałę Nr LXVIII/856/2023 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Nidzica w roku 2023 (dalej: "Program"). Program stanowi załącznik do ww. uchwały. Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Nidzicy (dalej: "Prokurator") wniósł skargę domagając się stwierdzenia jej nieważności w części, tj. § 13 Programu oraz rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 11a ust. 2, 3, 3a i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1580 ze zm.) – dalej: "u.o.z." oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez brak precyzyjnego określenia w § 13 Programu wszystkich zadań wynikających z przepisów przewidzianych w art. 11a ust. 2, 3, 3a u.o.z. oraz konkretnych kwot przypisanych do finansowania poszczególnych zadań. W uzasadnieniu skargi wskazano, że za niezgodne z art. 11a ust. 5 u.o.z. należy uznać brak wyczerpującego wskazania w § 13 Programu pełnego wydatkowania środków na poszczególne zadania przewidziane ustawowo, jak również nałożenie na siebie dodatkowo przez Radę Miejską zadań wynikających z art. 11a ust. 3, 3a u.o.z. i nie powiązanie tych poszczególnych zadań ze sposobem finansowania. Prokurator zauważył, że Rada Miejska prawidłowo wskazała w § 4 ust. 2 Programu wszystkie zadania obligatoryjne i fakultatywne, które zamierza realizować, jednak w § 13 Programu zamiast przypisać do poszczególnych zadań stosowne kwoty, Rada Miejska zbiorczo dla wszystkich zadań określiła wysokość finansowania. Prokurator zauważył, że w § 13 tiret 1 Programu podano ogólną kwotę 240.000 zł na łączne finansowanie 4 zadań. Tymczasem, w ocenie Prokuratora, poszczególne zadania powinny mieć jasno określoną kwotę finansowania przynależną tylko dla konkretnego zadania. Podobnie w § 13 tiret 4 Programu podano ogólną kwotę 25.000 zł na łączne finansowanie 2 niezależnych zadań, nie wiadomo zatem jaka kwota jest przeznaczona na finansowanie każdego z tych zadań. Podobnie w § 13 tiret 7 Programu dla dwóch niezależnych zadań została podana wspólna kwota finansowania. Zdaniem Prokuratora, nie znajduje także uzasadnienia wskazanie w § 13 tiret 6 Programu finasowania zadania w postaci "usług weterynaryjnych w zakresie sterylizacji i kastracji bezdomnych psów i kotów", ponieważ sterylizacja i kastracja bezdomnych psów mieści się w zadaniu wpisanym w § 13 tiret 1 Programu, a zatem zadanie kastracji lub sterylizacji powinno odnosić się jedynie do wolno żyjących kotów. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie podnosząc, że każde zadanie przewidziane w art. 11a ust. 2, 3 i 3a u.o.z. zostało wyszczególnione w § 13 Programu, lecz niektóre z nich nie jako osobna pozycja, tylko w formie zbiorczej. Rada Miejska stwierdziła także, iż w § 13 Programu wskazano wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację. Natomiast z przepisów u.o.z. nie wynika, że w odniesieniu do każdego z zadań określonych w Programie musi być odrębnie wskazana wysokość środków przeznaczonych na takie zadanie. Dodatkowo Rada Miejska wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2023 r. poz. 1643 ze zm.) – dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego. Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony zarówno przez Prokuratora, jak i Radę Miejską. Podstawą materialnoprawną podjęcia zaskarżonej uchwały były w niniejszym przypadku przepisy zawarte w art. 11 i art. 11a u.o.z. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z., zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Art. 11a ust. 1 stanowi z kolei, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Art. 11a ust. 2 określa zakres spraw objętych programem, wśród których wyróżniono: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Należy przy tym zauważyć, iż w świetle art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Dla oceny zasadności skargi istotne jest odkodowanie normy zawartej w art. 11a ust. 5 u.o.z. Sformułowanie "program zawiera", użyte w tym przepisie wskazuje na konieczność określenia w programie nie tylko wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza sposób rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie zadań przyjętych w programie. Podkreślić należy, że czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie, w ramach przewidzianych środków, sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż art. 11a ust. 5 u.o.z. bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, a także sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Regulacja powinna ściśle odnosić się do zadań wyszczególnionych w ramach programu, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. Powyższy brak stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma istotne znaczenie dla realizacji uchwały. Program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie zadania objęte programem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele. Zgodnie z tym poglądem tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Organ gminy zobowiązany jest nie tylko do działania w zakresie ustawowej delegacji, ale także do jej wypełnienia, co winno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r., II OSK 1087/20, dostępny na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA"). Jednakże w drugiej części orzeczeń sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że art. 11a ust. 5 u.o.z. stanowi nie o wskazaniu środków na realizację poszczególnych zadań ("działań"), ale na realizację programu jako pewnej całości ("jego realizację"). Nie wyklucza to ogólnego określenia środków dla kilku zadań, bądź też poprzez wskazanie podmiotów realizujących zadania zawarte w programie. Jakkolwiek bardziej czytelne jest wyraźne wyodrębnienie kwot przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań, ale nie można uznać za istotnie naruszenie prawa m.in. określenia środków dla kilku zadań łącznie, oczywiście pod warunkiem takim, że gwarantują one zabezpieczenie finansowe dla ich realizacji (por. m.in. wyroki NSA z 24 sierpnia 2022 r., I OSK 427/22, WSA w Gliwicach z 20 września 2022 r., II SA/GL 1011/22, WSA w Poznaniu z 15 marca 2023 r., IV SA/Po 119/23 - dostępne w CBOSA; oraz wyrok NSA z 20 lipca 2023 r., I OSK 444/22 – niepubl.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela drugi z przedstawiony wyżej poglądów. Art. 11a ust. 5 u.o.z. nie wymaga przypisania kategorycznych, odrębnych kwot dla każdego zadania programu, lecz wskazuje ogólne zasady związane z finansowaniem programu mające na celu zapewnić jego właściwą realizację z uwzględnieniem specyfiki poszczególnych zadań. Trzeba mieć na uwadze, iż ustawodawca pozostawia organowi gminy pewną swobodę w wyborze sposobu realizacji zadań określonych w programie, w tym wskazania podmiotów przy pomocy których będzie je wykonywał. Ustawodawca w art. 11a ust. 4 u.o.z. przewidział m.in. , iż część zadań (określonych w art. 11a ust. 2 pkt 3-6) może zostać powierzonych podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Analiza postanowień § 13 Programu przyjętego zaskarżoną uchwałą prowadzi do wniosku, iż Program przewiduje finansowanie wszystkich określonych w art. 11a ust. 2 u.o.z. zadań. Dla zadań przewidzianych w art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. (zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt) oraz pkt 4 (obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schroniskach dla zwierząt), w art. 11a ust. 3 u.o.z. (elektroniczne znakowanie tych zwierząt) oraz w art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. (poszukiwanie dla nich nowych właścicieli) przewidziano w § 13 tiret 1 Programu łączną kwotę 240.000 zł. Natomiast dla zadań określonych w art. 11a ust. 2 pkt 6 i 8 (usypianie ślepych miotów oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt) wydzielono § 13 tiret 4 Programu łącznie kwotę 25.000 zł. Następnie w § 13 tiret 7 Programu dla dwóch zadań, usług weterynaryjnych w zakresie sterylizacji i kastracji oraz elektronicznego oznakowania zwierząt właścicielskich została podana wspólna kwota finansowania – 20.000 zł. Określenie jednej kwoty dla realizacji zadań wskazanych w art. 11a ust. 2 pkt 1, 4, 5 i ust. 3 u.o.z. jest o tyle zasadne, iż dotyczą one zwierząt bezdomnych umieszczonych w schronisku dla zwierząt i realizowanych przez podmiot prowadzący schronisko. Z kolei zadania wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 6 i 8 u.o.z. polegają na świadczeniu usług weterynaryjnych, co również uzasadnia określenie jednej kwoty dla obu tych zadań. Podobnie zadania określone w § 13 tiret 7 Programu z łączną kwotą finansowania dotyczą usług weterynaryjnych. Należy podkreślić, że nie da się z góry określić jakie będą koszty wykonywania takich zadań jak usypianie ślepych miotów, sterylizacja albo kastracja zwierząt w schronisku, czy też zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, stąd bardziej racjonalne jest bieżące ich wydatkowanie w zależności od stopnia ich wykonania (np. liczbie wykonanych zabiegów). Trzeba też mieć na względzie, że głównym celem przepisów ustawy o ochronie zwierząt, a tym samym uchwalanego na jej podstawie gminnego program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jest ochrona i opieka nad zwierzętami, w tym obowiązek ich humanitarnego traktowania (art. 1 i 5 u.o.z.). Pewien margines swobody w określaniu kwot środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań art. 11a ust. 2 u.o.z. może być uzasadniony, aby zapewnić wszystkim zwierzętom objętym programem należytą pomoc, zwłaszcza gdy poszczególne zadania mają zbliżony charakter (zabiegi weterynaryjne) lub są realizowane przez tego samego wykonawcę (schronisko dla zwierząt) . Mając na względzie wcześniejsze rozważania dot. rozumienia przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z., Sąd stwierdził, że Program stanowiący załącznik do zaskarżonej uchwały reguluje kwestię finansowania zadań przewidzianych w programie w sposób całościowy. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.