II SA/Ol 1355/16

Dnia 24 stycznia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017 roku sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie samowoli budowlanej - oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie przez organ wraz ze skargą M. P. (dalej zwanego skarżącym) akt sprawy wynika, że pismem z dnia 30 listopada 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej zwany organem I instancji) zawiadomił skarżącego oraz Spółkę A (dalej zwaną Spółką) o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustawionego bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu kontenerowego, pełniącego funkcję rekreacyjną, na działce "[...]". Postępowanie zostało wszczęte w związku z wystąpieniem do organu I instancji pismem z dnia 9 czerwca 2015r. Komisariatu Policji o wyjaśnienie podstaw do prowadzenia niwelacyjnych prac ziemnych i ustawienia dwóch budynków letniskowych na działkach "[...]" stanowiących własność M. P. Podano, że działki te graniczą z jeziorem Tałty. M. P. zawiadomiony pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 lipca 2015r. o terminie oględzin wskazanych działek w dniu 22 lipca 2015r, wniósł o przesunięcie terminu kontroli ze względu na okres urlopowy i wyznaczenie terminu na miesiąc wrzesień. W dniu 22 lipca 2015r. organ nadzoru budowlanego zastał na działkach żonę Pana P.- E. S., która oświadczyła, że w sprawie obiektów nie jest zorientowana, nie posiada wiedzy i tylko mąż musi być obecny w toku kontroli. Do wnętrza istniejących obiektów nie wpuściła. Natomiast w dniu 24 sierpnia 2015r. wpłynęło do organu zgłoszenie pełnomocnictwa udzielonego przez M. P. Radcy Prawnemu do występowania w sprawie zabudowy działek "[...]". Dlatego Radca Prawny pismem z dnia 28 sierpnia 2015 został zawiadomiony o terminie oględzin wskazanych nieruchomości w dniu 14 września 2015r. Z przeprowadzonych oględzin w obecności M. P. oraz jego pełnomocnika i sporządzonego protokołu wynika, że na dz. "[...]" wybudowane zostały dwa obiekty - domki rekreacyjne, jeden z nich, którego dotyczy niniejsze postępowanie ma wymiary zewnętrzne 5,03m x 11,0 m. Od strony jeziora Tałty w elewacji są 3 witryny i podwójnej szerokości drzwi przeszklone. Do wnętrza osoba kontrolująca nie została wpuszczona, ale przez okna widoczne były meble, wyposażenie sypialni i aneksu kuchennego. Budynek otoczony drewnianym tarasem, został wyposażony w instalację elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną. M.P. oświadczył, że obiekt ustawiony został pod koniec miesiąca lipca 2015r., ale nie on jest inwestorem bowiem działkę wydzierżawił Spółce. Oświadczył też, że nie występował o pozwolenie na budowę opisanego obiektu i nie wie czy dzierżawca występował. W protokole podano, że budynek został usytuowany w odległości około 15 m od brzegu jeziora Tałty. Zapisano też, że w odległości 6 m wybudowany został drugi budynek o wymiarach 10m x 5,06m z tarasem drewnianym, wyposażony w łazienkę, aneks kuchenny i sypialnię. Teren został przygotowany przez właściciela działki M. P. poprzez doprowadzenie energii, wody i kanalizacji, ale inwestorem jest dzierżawca Spółka. Zapisano też w protokole, że według pełnomocnika właściciela nieruchomości usytuowane na działce domki letniskowe są przyczepami campingowymi. Wobec powyższych ustaleń wynikających z oględzin organ wystąpił z pismem z dnia 17 września 2015r do Spółki o wyjaśnienie czy Spółka jest inwestorem obiektów budowlanych usytuowanych na dz. "[...]". E. S. (żona M. P.) w imieniu Spółki "potwierdziła fakt zawarcia umowy na korzystanie z działek "[...]", ale podała, że Spółka jest jedynie właścicielem przyczep kempingowych. W związku z tym pismem organ wystąpił do Spółki o podanie szczegółowych danych dotyczących usytuowanych na wskazanych działkach obiektów, terminu ich posadowienia, tytułu do dysponowania nieruchomością, na której posadowiono te obiekty i wyjaśnienia czy posiada pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. Pani E. S. odpowiadając pismem z dnia 13 listopada 2015r powołując się na występowanie w imieniu Spółki ponownie podała, że Spółka nie jest właścicielem żadnych obiektów budowlanych, a jedynie przyczep kempingowych znajdujących się na działkach "[...]" służących do czasowego urlopowego pobytu. Po tych wyjaśnieniach, jak już podano na wstępie organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie, a następnie uzyskał informację od Sekretarza Gminy działającego z upoważnienie Burmistrza Miasta i Gminy, że działki "[...]" nie posiadają miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie postanowieniem z dnia "[...]" organ I instancji, powołując art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy ustawieniu powyższego obiektu kontenerowego oraz nałożył na Spółkę obowiązek przedłożenia do 30 kwietnia 2016 r. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Pełnomocnik M. P. (lecz nie Spółki, której dotyczył obowiązek) w dniu 27 kwietnia 2016r. wystąpił do organu I instancji z wnioskiem o wydłużenie terminu wykonania obowiązku przedłożenia określonych we wskazanym postanowieniu dokumentów celem legalizacji. Wobec niespełnienia przez Spółkę w wyznaczonym terminie powyższych obowiązków, decyzją z dnia "[...]" organ I instancji, powołując art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, nakazał Spółce rozbiórkę (usunięcie) obiektu kontenerowego o wymiarach zewnętrznych 5,03 m x 11 m z tarasem drewnianym, pełniącego funkcję rekreacyjną, na działce nr "[...]", wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Powyższa decyzja została zakwestionowana w drodze odwołania zarówno przez Spółkę, jak i przez skarżącego, przy czym skarżący w swoim odwołaniu zaskarżył także oznaczone powyżej postanowienie organu I instancji z dnia "[...]". Decyzją z dnia "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej zwany organem odwoławczym), powołując art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ); dalej jako k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy ocenił, że organ I instancji wobec stwierdzenia samowolnego posadowienia obiektu wdrożył procedurę legalizacyjną i postanowieniem z dnia "[...]", na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji obiektu. Wątpliwości organu odwoławczego wzbudził natomiast zakres stron biorących udział w niniejszym postępowaniu, a także wywiązanie się przez organ I instancji z obowiązku zapewnienia Spółce, którą organ ten uznał za sprawcę samowoli, czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Ponadto organ odwoławczy zauważył, że z akt sprawy nie wynika konkretnie, czy inwestorem spornego obiektu jest skarżący (będący właścicielem działki), czy Spółka, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., a zatem bez tego wyjaśnienia art. 48 ustawy Prawa budowlanego, został zastosowany przedwcześnie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji został zobowiązany do zweryfikowania kręgu stron postępowania i ustalenia inwestora spornej inwestycji, jak również do umożliwienia stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz przeprowadzenia niniejszego postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami; w przypadku wykazania, że inwestorem jednak nie będzie Spółka, organ I instancji powinien ponownie przeprowadzić procedurę legalizacyjną, nakładając obowiązki na zobowiązane strony. Wnioskiem z dnia "[...]" skarżący, powołując art. 111 § 1 k.p.a., zwrócił się do organu odwoławczego o uzupełnienie decyzji z dnia "[...]" co do rozstrzygnięcia podając, że organ ten nie rozstrzygnął w całości żądania zawartego w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a dotyczącego uchylenia w całości postanowienia organu I instancji z dnia "[...]". Postanowieniem z dnia "[...]" organ odwoławczy odmówił uzupełnienia własnej decyzji z dnia "[...]". W uzasadnieniu tego postanowienia podał, że w decyzji tej nie wyeliminował z obrotu prawnego postanowienia z dnia "[...]" o nałożeniu obowiązku przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji, gdyż w jego ocenie nie było takiej konieczności. Przytoczył przy tym fragment uzasadnienia swojej decyzji z dnia "[...]" zawierający wytyczne dla organu I instancji, które należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a z których wynika, że gdyby okazało się, że inwestorem spornego obiektu będzie inny podmiot niż Spółka, to organ I instancji będzie miał możliwość ponownie wydać postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane w oparciu o nowo ustalony stan faktyczny. Decyzja organu odwoławczego w części odmawiającej uchylenia postanowienia organu I instancji z dnia "[...]" stała się przedmiotem skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której skarżący sformułował zarzuty naruszenia: - art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nie rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy w sentencji decyzji o całości żądania wnoszącego odwołanie, który określając zakres zaskarżenia odwołania wskazał zarówno na decyzję organu I instancji, jak i zaskarżył na podstawie art. 142 k.p.a. wyżej wskazane postanowienie incydentalne, co do którego organ odwoławczy nie odniósł się w żadnym zakresie w osnowie swojej decyzji, czym dopuścił się nierozstrzygnięcia przedmiotowej istoty sprawy w całości; - art. 111 § 1 k.p.a. poprzez odmowę uzupełnienia zaskarżonej decyzji mimo złożenia w zastrzeżonym przez przepisy terminie żądania uzupełnienia decyzji, podczas gdy organ winien na tej podstawie uzupełnić postanowieniem zaskarżoną decyzję o brakujące rozstrzygnięcie; - art. 107 § 1 k.p.a., poprzez wewnętrzną sprzeczność zaskarżonego aktu administracyjnego przejawiającą się - z jednej strony w dostrzeżeniu przez organ odwoławczy daleko idących naruszeń proceduralnych organu I instancji w ustaleniu podmiotu będącego inwestorem - wskazując na brak poszanowania czynnego udziału w postępowaniu podmiotu uznanego przez organ za inwestora, jak również nie znajdujące oparcia w aktach administracyjnych sprawy uznanie, że dany podmiot jest inwestorem (brak bezsprzecznego ustalenia inwestora), uznanie wydanego nakazu rozbiórki za przedwczesne oraz uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie - z drugiej zaś strony, nieuchylenie postanowienia nakładającego (przedwcześnie, bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i bez czynnego udziału w sprawie) na rzekomego inwestora określonych obowiązków, co powoduje, że ustalenia organu odwoławczego nie korespondują z nieuchyleniem postanowienia incydentalnego. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w zaskarżonej części decyzji organu odwoławczego wraz z uchyleniem w całości postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji oraz uchyleniem w całości postanowienia organu I instancji z dnia "[...]", a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi oceniono, że pomimo słuszności i zasadności wydanej przez organ odwoławczy decyzji, w osnowie tej decyzji zabrakło rozstrzygnięcia co do postanowienia organu I instancji z dnia "[...]", które także było przedmiotem zaskarżenia (w trybie art. 142 k.p.a.) w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącego, jednozdaniowe odniesienie się w treści zaskarżonej decyzji do tego postanowienia (które zresztą, w ocenie skarżącego, nie wskazuje na prawidłowość tego postanowienia, które uzasadniałoby utrzymanie w mocy tegoż aktu), nie jest wystarczające do stwierdzenia, że organ odwoławczy badał prawidłowość rzeczonego postanowienia. Skarżący przyjął, że nawet jeżeli organ odwoławczy uznałby prawidłowość zaskarżonego postanowienia to winien dać temu wyraz w osnowie decyzji, a nie w treści decyzji. Wskazał, że dopiero z treści postanowienia odmawiającego uzupełnienia decyzji miał możliwość odczytania dyspozycji organu odwoławczego co do zaskarżonego w odwołaniu postanowienia. Końcowo stwierdził, że oczywistą i logiczną konsekwencją ustalenia przez organ odwoławczy istotnych naruszeń proceduralnych oraz nieprawidłowości w ustaleniu stanu faktycznego sprawy winno być nie tylko przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia (co organ odwoławczy uczynił), ale również uchylenie postanowienia wydanego w oparciu o nieprawidłowe, niepełne dowodowo i z brakiem poszanowania zasady czynnego udziału rzekomego inwestora, postępowanie pierwszoinstancyjne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze organ ten podał, że zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w postanowieniu z dnia "[...]" wskazał przesłanki z powodu których nie uchylił postanowienia organu I instancji z dnia "[...]". W odpowiedzi na skargę ocenił ponadto, że postanowienie to skonsumowało się wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki, a w toku dalszego postępowania brak jest przeszkód do wydania kolejnego postanowienia w tym zakresie. Zauważył, że organ I instancji ma możliwość zmiany tego postanowienia w trybie art. 77 § 2 k.p.a., gdyż jest to postanowienie dowodowe mające na celu zgromadzenie niezbędnej dokumentacji umożliwiającej następnie organowi zajęcie stanowiska w kwestii możliwości legalizacji wykonanej samowoli budowlanej. Dodał, że dyspozycja art. 138 § 2 k.p.a. ani żaden inny przepis nie nakłada na organ odwoławczy obowiązku wyeliminowania z obrotu prawnego postanowień wydawanych w toku postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" w przedmiocie samowoli budowlanej. Wskazać przy tym należy, że decyzja ta została zaskarżona w części odmawiającej uchylenia postanowienia organu I instancji z dnia "[...]" mocą którego wstrzymano prowadzenie robót budowlanych przy samowolnym ustawieniu obiektu kontenerowego oraz nałożono na Spółkę obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji tego obiektu. W niniejszej sprawie niesporne jest, że na postanowienie organu nadzoru budowlanego, wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, a takim postanowieniem jest właśnie postanowienie organu I instancji z dnia "[...]", nie przysługuje zażalenie. Postanowienie to może jednak zostać zaskarżone na zasadach ogólnych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, o czym stanowi art. 142 k.p.a. Wymaga jednak podkreślenia, że o ile w art. 142 k.p.a. przewidziano możliwość zaskarżenia w odwołaniu od decyzji także postanowień, na które nie służy zażalenie, o tyle przepisy k.p.a. nie zawierają żadnych szczególnych rozwiązań prawnych co do rozstrzygnięcia wydawanego po rozpoznaniu takiego środka zaskarżenia. Zauważyć przy tym należy, że zaskarżenie postanowienia w trybie art. 142 k.p.a. ma charakter niesamoistny, gdyż uzależnione jest od jednoczesnego wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Tym samym, za nieuprawnione uznać należy wydawanie w takim przypadku odrębnego rozstrzygnięcia dotyczącego tego postanowienia. Przepisy k.p.a. przewidują bowiem wydawanie takich rozstrzygnięć przez organ odwoławczy tylko względem postanowień na które służyło zażalenie (art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a.). Zaskarżenie postanowienie w trybie art. 142 k.p.a. nie jest jednak tożsame z wniesieniem zażalenia. W świetle powyższych argumentów stwierdzić należy, że organ odwoławczy na skutek zaskarżenia postanowienia w trybie art. 142 k.p.a., którego wniesienie - co jeszcze raz należy podkreślić - uzależnione jest od jednoczesnego wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, uprawniony jest do wydania tylko rozstrzygnięć enumeratywnie wymienionych w art. 138 k.p.a. Żadne z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. nie odnosi się jednak wprost do postanowień, które mogą być zaskarżane w trybie art. 142 k.p.a. Tym samym, nieuprawnione jest stawianie organowi odwoławczemu przez skarżącego zarzutu niekompletności rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji i w konsekwencji naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 111 § 1 k.p.a. Decyzja ta wydana została bowiem na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w świetle którego, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uwzględniając brzmienie tego przepisu stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego w swym rozstrzygnięciu jest kompletna. W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób podzielić także poglądu skarżącego o wewnętrznej sprzeczności zaskarżonej decyzji i tym samym naruszeniu przez organ odwoławczy art. 107 § 3 k.p.a., czego wyrazem miałoby być - z jednej strony, dostrzeżenie przez ten organ daleko idących naruszeń proceduralnych organu I instancji w ustaleniu podmiotu będącego inwestorem oraz uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie - z drugiej zaś strony, nieuchylenie postanowienia nakładającego (przedwcześnie, bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i bez czynnego udziału w sprawie) na rzekomego inwestora określonych obowiązków. Z uwagi na niesamoistność tego środka zaskarżenia w trybie art.142 kpa , po jego wniesieniu w odwołaniu od decyzji, organ odwoławczy przede wszystkim bada, czy wydanie zaskarżonego postanowienia nastąpiło na skutek naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przypadku stwierdzenia takich naruszeń, tak jak w niniejszej sprawie, organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyla zaskarżoną odwołaniem decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W przypadku postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, to organowi I instancji przysługuje uprawnienie do jego uchylenia. Zgodnie bowiem z art. 77 § 2 k.p.a., organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Nie może zaś budzić wątpliwości, że rzeczone postanowienie jest postanowieniem dowodowym, skoro wydawane jest w celu zgromadzenia niezbędnej dokumentacji umożliwiającej następnie organowi nadzoru budowlanego zajęcie stanowiska w kwestii możliwości legalizacji wykonanej samowoli budowlanej. Okoliczność ta prawidłowo została uwzględniona przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, w której organ ten zobowiązując organ I instancji do podjęcia dalszych czynności dowodowych wyraźnie wskazał, że "w przypadku gdy organ I instancji wykaże, że inwestorem jednak nie będzie Spółka winien ponownie przeprowadzić procedurę legalizacyjną, nakładając obowiązki na zobowiązane strony". W takim też przypadku, wykonanie tego zalecenia będzie wymagało wyeliminowania z obrotu prawnego przez organ I instancji własnego postanowienia z dnia "[...]". Przy czym mając na względzie powołany na wstępie uzasadnienia wyroku przepis art. 134 ppsa, należy podkreślić, że organy administracji prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie powinny też mieć na uwadze, kwestię samowolnego usytuowanie na działce "[...]" obiektu letniskowego o pow. 5,03m x 11,0m otoczonego tarasem, w wyjątkowo bliskiej, ok 15m odległości od linii brzegowej jeziora Tałty. Winny też brać pod uwagę, że co do zasady za zagospodarowanie nieruchomości odpowiada jej właściciel. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.