II SA/Ol 1356/16

Dnia 24 stycznia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017 roku sprawy ze skargi M. P na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie samowoli budowlanej - oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" (dalej jako: PINB, organ I instancji), po powzięciu informacji przekazanej przez Komisariat Policji w "[...]" dotyczącej usytuowania obiektów budowlanych na działkach nr "[...]" obręb "[...]", gm. "[...]", zawiadomił właściciela nieruchomości o przeprowadzeniu czynności kontrolnych celem ustalenia stanu faktycznego zabudowy istniejącej na ww. nieruchomościach. W dniu 14 września 2015 r. przeprowadzono w obecności właściciela M. P. oraz jego pełnomocnika kontrolę obiektów budowalnych - domków rekreacyjnych wybudowanych na działce nr "[...]" obręb "[...]", gm. "[...]". Stwierdzono, że na nieruchomości usytuowane są dwa obiekty budowalne będące domkami rekreacyjnymi. Jeden z nich, będący domkiem rekreacyjnym, określony jako Nr 2 posiada wymiary zewnętrzne: 5 m x 10 m. Obiekt ten jest parterowy, posiada taras oraz przeszkloną elewację od strony jeziora "[...]". Do obiektu doprowadzona jest instalacja wodno-kanalizacyjna i energia elektryczna. Obiekt posadowiony jest na bloczkach, usytuowany został na działce w lipcu 2015 r. Właściciel podał, że nie jest inwestorem tego obiektu. Oświadczył, że jako właściciel działki przygotował teren, tzn. doprowadził energię i wodę, a teren ten wydzierżawił firmie pn. "[...]". Obiekt usytuowany został w odległości 15 m od linii brzegowej jeziora "[...]". Postanowieniem z dnia "[...]" organ I instancji, powołując art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy ustawieniu obiektu kontenerowego pełniącego funkcję rekreacyjną z drewnianym tarasem na działce nr "[...]" (oznaczonego jako obiekt nr 2) oraz nałożył na "[...]" obowiązek przedłożenia do dnia 30 kwietnia 2016 r. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza "[...]" oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Wobec niespełnienia przez Spółkę w wyznaczonym terminie powyższych obowiązków, decyzją z dnia "[...]" organ I instancji, powołując art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, nakazał Spółce rozbiórkę (usunięcie) obiektu kontenerowego o wymiarach zewnętrznych 5 m x 10 m z tarasem drewnianym, pełniącego funkcję rekreacyjną, na działce nr ewid. "[...]" obręb "[...]’, wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Od decyzji tej odwołał się M. P. zarzucając jej szereg naruszeń postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8, 10, 77 k.p.a. i art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego oraz Spółka, która podniosła, że nie jest właścicielem żadnych obiektów budowalnych, nie budowała na działkach "[..]" żadnych budynków rekreacyjnych, a nadto nie uczestniczyła w żadnych czynnościach kontrolnych, oględzinach. Po rozpoznaniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) decyzją z dnia "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu przedstawiono przebieg postępowania wyjaśniając, że prowadzone postępowanie zmierzało do likwidacji samowoli budowlanej polegającej na usytuowaniu obiektu kontenerowego pełniącego funkcję rekreacyjną na działce nr "[...]" obr. "[...]" obiekt Nr 2 poprzez doprowadzenie zaistniałej sytuacji do stanu zgodnego z przepisami. Organ odwoławczy powziął wątpliwość co do zakresu stron biorących udział w tym postępowaniu, jak również wywiązanie się przez organ I instancji z obowiązku zapewnienia Spółce, którą organ ten uznał za sprawcę samowoli, czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Podniesiono, że z akt tej sprawy nie wynika konkretnie, czy inwestorem przedmiotowego obiektu jest właściciel działki, czy też Spółka, gdyż zebrane dowody budzą wątpliwości, zwłaszcza w zakresie informacji o wystąpieniu przez właściciela działki o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, skoro jak twierdzi nie jest on inwestorem przedmiotowego obiektu. Mając to na względzie organ podał, że brak ustalenia bezsprzecznie wskazanych wyżej okoliczności stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., a nadto art. 48 ustawy Prawa budowlanego, gdyż nakaz rozbiórki został wydany przedwcześnie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji został zobowiązany do zweryfikowania kręgu stron postępowania i ustalenia inwestora spornej inwestycji, jak również do umożliwienia stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz przeprowadzenia postępowania zgodnie z obowiązującą procedurą. W przypadku wykazania, że inwestorem nie będzie Spółka, PINB winien ponownie przeprowadzić procedurę legalizacyjną, nakładając obowiązki na właściwą stronę. Pismem z dnia 24 sierpnia 2016 r. pełnomocnik M. P. złożył wniosek o uzupełnienie decyzji WINB z dnia "[...]" co do rozstrzygnięcia, gdyż organ ten nie orzekł o całości żądania odwołania. Wniósł o uzupełnienie rozstrzygnięcia poprzez uchylenie w całości postanowienia organu I instancji z dnia "[...]" wstrzymującego prowadzenie robót budowalnych oraz nakładającego na Spółkę określone obowiązki z terminem realizacji do 30 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego postanowieniem z dnia "[...]" odmówił uzupełnienia własnej decyzji z dnia "[...]". W motywach podano, że w wydanej decyzji nie wyeliminowano wskazanego postanowienia organu I instancji o nałożeniu obowiązku przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu, gdyż w jego ocenie nie było takiej konieczności. Organ zacytował fragment uzasadnienia decyzji z dnia "[...]", w której zawarto wytyczne dla organu I instancji, jakie należy zrealizować przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a z których wynika, że w sytuacji wykazania, że inwestorem obiektu będzie inny podmiot niż Spółka, to organ I instancji będzie miał możliwość po raz kolejny wydania postanowienie w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawo budowlane w oparciu o nowo ustalony stan faktyczny. Decyzja organu odwoławczego w części odmawiającej uchylenia postanowienia organu I instancji z dnia "[...]" stała się przedmiotem skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której skarżący sformułował zarzuty naruszenia: - art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nie rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy w sentencji decyzji o całości żądania wnoszącego odwołanie, który określając zakres zaskarżenia odwołania wskazał zarówno na decyzję organu I instancji, jak i zaskarżył na podstawie art. 142 k.p.a. wyżej wskazane postanowienie incydentalne, co do którego organ odwoławczy nie odniósł się w żadnym zakresie w osnowie swojej decyzji, czym dopuścił się nierozstrzygnięcia przedmiotowej istoty sprawy w całości; - art. 111 § 1 k.p.a. poprzez odmowę uzupełnienia zaskarżonej decyzji mimo złożenia w zastrzeżonym przez przepisy terminie żądania uzupełnienia decyzji, podczas gdy organ winien na tej podstawie uzupełnić postanowieniem zaskarżoną decyzję o brakujące rozstrzygnięcie; - art. 107 § 1 k.p.a., poprzez wewnętrzną sprzeczność zaskarżonego aktu administracyjnego przejawiającą się - z jednej strony w dostrzeżeniu przez organ odwoławczy daleko idących naruszeń proceduralnych organu I instancji w ustaleniu podmiotu będącego inwestorem - wskazując na brak poszanowania czynnego udziału w postępowaniu podmiotu uznanego przez organ za inwestora, jak również nie znajdujące oparcia w aktach administracyjnych sprawy uznanie, że dany podmiot jest inwestorem (brak bezsprzecznego ustalenia inwestora), uznanie wydanego nakazu rozbiórki za przedwczesne oraz uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie - z drugiej zaś strony, nieuchylenie postanowienia nakładającego (przedwcześnie, bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i bez czynnego udziału w sprawie) na rzekomego inwestora określonych obowiązków, co powoduje, że ustalenia organu odwoławczego nie korespondują z nieuchyleniem postanowienia incydentalnego. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w zaskarżonej części decyzji organu odwoławczego wraz z uchyleniem w całości postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji oraz uchyleniem w całości postanowienia organu I instancji z dnia "[..]", a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi oceniono, że pomimo słuszności i zasadności wydanej przez organ odwoławczy decyzji, w osnowie tej decyzji zabrakło rozstrzygnięcia co do postanowienia organu I instancji z dnia "[...]", które także było przedmiotem zaskarżenia (w trybie art. 142 k.p.a.) w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącego, jednozdaniowe odniesienie się w treści zaskarżonej decyzji do tego postanowienia (które zresztą, w ocenie skarżącego, nie wskazuje na prawidłowość tego postanowienia, które uzasadniałoby utrzymanie w mocy tegoż aktu), nie jest wystarczające do stwierdzenia, że organ odwoławczy badał prawidłowość rzeczonego postanowienia. Skarżący przyjął, że nawet jeżeli organ odwoławczy uznałby prawidłowość zaskarżonego postanowienia to winien dać temu wyraz w osnowie decyzji, a nie w treści decyzji. Wskazał, że dopiero z treści postanowienia odmawiającego uzupełnienia decyzji miał możliwość odczytania dyspozycji organu odwoławczego co do zaskarżonego w odwołaniu postanowienia. Końcowo stwierdził, że oczywistą i logiczną konsekwencją ustalenia przez organ odwoławczy istotnych naruszeń proceduralnych oraz nieprawidłowości w ustaleniu stanu faktycznego sprawy winno być nie tylko przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia (co organ odwoławczy uczynił), ale również uchylenie postanowienia wydanego w oparciu o nieprawidłowe, niepełne dowodowo i z brakiem poszanowania zasady czynnego udziału rzekomego inwestora, postępowanie pierwszoinstancyjne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze organ ten podał, że zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w postanowieniu z dnia "[...]" wskazał przesłanki z powodu których nie uchylił postanowienia organu I instancji z dnia "[...]". W odpowiedzi na skargę ocenił ponadto, że postanowienie to skonsumowało się wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki, a w toku dalszego postępowania brak jest przeszkód do wydania kolejnego postanowienia w tym zakresie. Zauważył, że organ I instancji ma możliwość zmiany tego postanowienia w trybie art. 77 § 2 k.p.a., gdyż jest to postanowienie dowodowe mające na celu zgromadzenie niezbędnej dokumentacji umożliwiającej następnie organowi zajęcie stanowiska w kwestii możliwości legalizacji wykonanej samowoli budowlanej. Dodał, że dyspozycja art. 138 § 2 k.p.a. ani żaden inny przepis nie nakłada na organ odwoławczy obowiązku wyeliminowania z obrotu prawnego postanowień wydawanych w toku postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", w przedmiocie samowoli budowlanej. Wskazać przy tym należy, że decyzja ta została zaskarżona w części odmawiającej uchylenia postanowienia organu I instancji z dnia "[...]" mocą którego wstrzymano prowadzenie robót budowlanych przy samowolnym ustawieniu obiektu kontenerowego oraz nałożono na Spółkę obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji tego obiektu. W niniejszej sprawie niesporne jest, że na postanowienie organu nadzoru budowlanego, wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, a takim postanowieniem jest właśnie postanowienie organu I instancji z dnia "[..]", nie przysługuje zażalenie. Postanowienie to może jednak zostać zaskarżone na zasadach ogólnych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, o czym stanowi art. 142 k.p.a. Wymaga jednak podkreślenia, że o ile w art. 142 k.p.a. przewidziano możliwość zaskarżenia w odwołaniu od decyzji także postanowień, na które nie służy zażalenie, o tyle przepisy k.p.a. nie zawierają żadnych szczególnych rozwiązań prawnych co do rozstrzygnięcia wydawanego po rozpoznaniu takiego środka zaskarżenia. Zauważyć przy tym należy, że zaskarżenie postanowienia w trybie art. 142 k.p.a. ma charakter niesamoistny, gdyż uzależnione jest od jednoczesnego wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Tym samym, za nieuprawnione uznać należy wydawanie w takim przypadku odrębnego rozstrzygnięcia dotyczącego tego postanowienia. Przepisy k.p.a. przewidują bowiem wydawanie takich rozstrzygnięć przez organ odwoławczy tylko względem postanowień na które służyło zażalenie (art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a.). Zaskarżenie postanowienie w trybie art. 142 k.p.a. nie jest jednak tożsame z wniesieniem zażalenia. W świetle powyższych argumentów stwierdzić należy, że organ odwoławczy na skutek zaskarżenia postanowienia w trybie art. 142 k.p.a., którego wniesienie - co jeszcze raz należy podkreślić - uzależnione jest od jednoczesnego wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, uprawniony jest do wydania tylko rozstrzygnięć enumeratywnie wymienionych w art. 138 k.p.a. Żadne z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. nie odnosi się jednak wprost do postanowień, które mogą być zaskarżane w trybie art. 142 k.p.a. Tym samym, nieuprawnione jest stawianie organowi odwoławczemu przez skarżącego zarzutu niekompletności rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji i w konsekwencji naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 111 § 1 k.p.a. Decyzja ta wydana została bowiem na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w świetle którego, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uwzględniając brzmienie tego przepisu stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego w swym rozstrzygnięciu jest kompletna. W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób podzielić także poglądu skarżącego o wewnętrznej sprzeczności zaskarżonej decyzji i tym samym naruszeniu przez organ odwoławczy art. 107 § 3 k.p.a., czego wyrazem miałoby być - z jednej strony, dostrzeżenie przez ten organ daleko idących naruszeń proceduralnych organu I instancji w ustaleniu podmiotu będącego inwestorem oraz uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie - z drugiej zaś strony, nieuchylenie postanowienia nakładającego (przedwcześnie, bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i bez czynnego udziału w sprawie) na rzekomego inwestora określonych obowiązków. Jak już podano, organ odwoławczy nie jest uprawniony do uchylania postanowień zaskarżalnych w trybie art. 142 k.p.a. Z uwagi na niesamoistność tego środka zaskarżenia, po jego wniesieniu w odwołaniu od decyzji, organ odwoławczy przede wszystkim bada, czy wydanie zaskarżonego postanowienia nastąpiło na skutek naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przypadku stwierdzenia takich naruszeń, tak jak w niniejszej sprawie, organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyla zaskarżoną odwołaniem decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W przypadku postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, to organowi I instancji przysługuje uprawnienie do jego uchylenia. Zgodnie bowiem z art. 77 § 2 k.p.a., organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Nie może zaś budzić wątpliwości, że rzeczone postanowienie jest postanowieniem dowodowym, skoro wydawane jest w celu zgromadzenia niezbędnej dokumentacji umożliwiającej następnie organowi nadzoru budowlanego zajęcie stanowiska w kwestii możliwości legalizacji wykonanej samowoli budowlanej. Okoliczność ta prawidłowo została uwzględniona przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, w której organ ten zobowiązując organ I instancji do podjęcia dalszych czynności dowodowych wyraźnie wskazał, że "w przypadku gdy organ I instancji wykaże, że inwestorem jednak nie będzie Spółka winien ponownie przeprowadzić procedurę legalizacyjną, nakładając obowiązki na zobowiązane strony". W takim też przypadku, wykonanie tego zalecenia będzie wymagało wyeliminowania z obrotu prawnego przez organ I instancji własnego postanowienia z dnia "[...]". Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.