II SA/Ol 1358/12

Dnia 29 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2013 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie udzielenia informacji publicznej oddala skargę. Stowarzyszenie A w dniu "[...]" złożyło w Starostwie Powiatowym w "[...]" wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej ilości wydobytej kopaliny ze żwirowni z miejscowości "[...]" na działce nr "[...]", dzierżawionej od gminy "[...]" w latach "[...]". W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Wydziału Gospodarowania Środowiskiem w Starostwie Powiatowym w "[...]" pismem z dnia "[...]" poinformował, iż zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), rozliczenie złoża "[...]" jest w trakcie opracowywania i ma być zakończone pod koniec jesieni "[...]". W związku z tym, obecnie organ nie posiada informacji dotyczącej wielkości wydobytego złoża "[...]" na działce nr "[...]", Gmina "[...]". W momencie uzyskania takiej informacji wnioskodawca zostanie powiadomiony. W dniu "[...]" A. W. - Skarbnik Stowarzyszenia złożyła w Starostwie Powiatowym w "[...]" odwołanie, zarzucając organowi naruszenie art. 17 pkt 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), poprzez odmowę udzielenia informacji o środowisku bez zachowania formy decyzji administracyjnej, w postaci braku prawidłowego oznaczenia organu administracji publicznej, braku powołania właściwej podstawy prawnej, braku pouczenia o środkach zaskarżenia decyzji oraz braku podania dokładnej informacji, na czym polega rozliczenie złoża "[...]" i jakiego rodzaju dane podlegają opracowaniu. Ponadto zarzucono naruszenie art. 19 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez brak podania w uzasadnieniu decyzji nazwy podmiotu odpowiedzialnego za przygotowanie dokumentu lub danych oraz wadliwe poinformowanie o przewidywanym terminie ich opracowania. Wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia "[...]", Nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu argumentowało m.in., że stosownie do treści art. 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko organy administracji są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie znajdujących się w ich posiadaniu lub które są dla nich przeznaczone. Udostępnieniu, o którym mowa w art. 8, podlegają informacje dotyczące stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami (art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy). W myśl art. 17 pkt 1 powyższej ustawy, organ administracji może odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, jeżeli wymagałoby to dostarczenia dokumentów lub danych będących w trakcie opracowywania. W takim jednak przypadku, zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy, organ administracji, odmawiając udostępnienia informacji na podstawie art. 17 pkt 1, podaje nazwę organu odpowiedzialnego za opracowanie danego dokumentu lub danych oraz informuje o przewidywanym terminie ich opracowania. Z kolei odmowa udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie następuje w drodze decyzji (art. 20 ust. 1 ustawy). Kolegium wskazało, iż w sprawie zaistniały podstawy do wydania decyzji odmawiającej udzielenia informacji - mając na względzie treść art. 17 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Organ pierwszej instancji winien zatem wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji, podać nazwę organu odpowiedzialnego za opracowanie danego dokumentu lub danych oraz poinformować szczegółowo o przewidywanym terminie ich opracowania. Argumentowało jednak, iż nie można uznać, że pismo Dyrektora Wydziału Gospodarowania Środowiskiem w Starostwie Powiatowym w "[...]" z dnia "[...]" stanowi decyzję administracyjną odmawiająca udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Kolegium podniosło, że obligatoryjne składniki decyzji określa art. 107 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie co do możliwości odwołania, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Wyżej wymienione elementy decyzji służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego, zarówno materialnego jak i procesowego. Niektóre z tych elementów decyzji są bardziej istotne niż pozostałe i ich pominięcie pozbawia akt pisemny charakteru decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć oznaczenie organu administracji, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. O uznaniu danego aktu za decyzję przesądza jego treść, a nie nazwa (forma). Użycie tej czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako orzeczenia, jeżeli jest to akt rozstrzygający co do istoty w indywidualnej sprawie należącej do właściwości organów administracji państwowej. Jeżeli zatem sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego, zawierające co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, albowiem spełnia ono minimum podstawowych warunków wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie pismo Dyrektora Wydziału Gospodarowania Środowiskiem z dnia "[...]", nie jest decyzją administracyjną, ponieważ nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Nie można bowiem uznać za rozstrzygnięcie istoty sprawy wyjaśnienia, iż rozliczenie złoża "[...]" jest w trakcie opracowywania i ma być zakończone pod koniec jesieni "[...]". W związku z tym, obecnie organ nie posiada informacji dotyczącej wielkości wydobytego złoża "[...]" na działce nr "[...]", gmina "[...]". Skoro zaś pismo z dnia "[...]" nie zawiera istotnego elementu decyzji, tj. rozstrzygnięcia istoty sprawy, to brak jest podstaw do uznania, że pismo Stowarzyszenia nazwane odwołaniem, stanowi odwołanie w rozumieniu art. 127 k.p.a., skoro nie dotyczy ono decyzji administracyjnej wydanej przez organ pierwszej instancji. Konkludując Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowych, jak i podmiotowym. Z przyczyną o charakterze przedmiotowym mamy do czynienia m.in. wtedy, kiedy brak jest przedmiotu zaskarżenia. W niniejszej sprawie odwołanie nie jest dopuszczalne, gdyż może być ono wniesione od decyzji administracyjnej, a taka decyzja w rozpatrywanej sprawie nie została wydana. Skargę na powyższe postanowienie Kolegium z dnia "[...]" wniosło do Sądu Stowarzyszenie A żądając jego uchylenia w całości. Podniesiono, że organ odwoławczy wbrew treści pisma Dyrektora Wydziału Gospodarowania Środowiskiem w Starostwie Powiatowym w "[...]" błędnie uznał, że pismo to nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie sprawy oraz, że informacja o wielkości wydobytego złoża wymaga opracowania. Oba te założenia są całkowicie błędne i doprowadziły do wydania sprzecznego z prawem postanowienia, tj. do naruszenia przepisu art. 134 i art. 127 § 1 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Kolegium wbrew twierdzeniu, iż zaistniały podstawy do wydania w niniejszej sprawie decyzji odmawiającej udzielenia informacji, mając na względzie art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. uznało, iż pismo Dyrektora Wydziału Gospodarowania Środowiskiem nie stanowi decyzji w rozumieniu art. 20 ust. 1 powyższej ustawy. Podniesiono, iż zgodnie z przepisem art. 3 i art. 17 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko pojęcie "dokumentów lub danych w trakcie opracowywania" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, a zastosowanie przez organ tej przesłanki nie ma charakteru obligatoryjnego, na co wskazuje użycie przez ustawodawcę zwrotu "może odmówić". Oznacza to, że organowi pozostawiono uznanie, co do tej kwestii, jednakże nie może mieć ono charakteru dowolnego, nieopartego o realne kryteria dające się zweryfikować. Treść pisma Dyrektora Wydziału Gospodarowania Środowiskiem wskazuje, że organ pierwszej instancji użył przepisu art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r., jedynie jako pretekstu dla odmowy udzielenia informacji. Organ nie wyjaśnił, bowiem jakie dane podlegają opracowaniu skoro wydobycie trwało w latach "[...]" i dotyczyło tylko jednego złoża. W konkluzji wskazano, że jakkolwiek forma pisma Dyrektora Wydziału Gospodarowania Środowiskiem nie zawiera stwierdzenia, że jest to decyzja administracyjna i nie zawiera podstawy prawnej jej wydania, to nie ulega wątpliwości, że jest to decyzja w rozumieniu przepisu art. 107 § 1 k.p.a., gdyż pismo jednoznacznie wskazuje na organ wydający, adresata decyzji, rozstrzygnięcie (odmowa wydania informacji) i podpis osoby wydającej. W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanym postanowieniu, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji rozstrzygnięcia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest zagadnienie procesowe jakim jest niedopuszczalność wniesienia odwołania od pisma Dyrektora Wydziału Gospodarowania Środowiskiem w Starostwie Powiatowym w "[...]" z dnia "[...]", co w konsekwencji oznacza, że dokonywana przez Sąd ocena zgodności z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" ogranicza się wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania. Z tego względu podnoszone w skardze kwestie dotyczące odmowy udzielenia wnioskowanej informacji na podstawie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, na tym etapie postępowania, nie mogą być brane pod uwagę. Należy wskazać, że rozpatrując sprawę organ odwoławczy na wstępie zobowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Przy czym dopuszczalność odwołania jest badana w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W doktrynie prawa procesowego przyjmuje się, że ze środka odwoławczego można skorzystać wówczas, gdy spełnione są następujące warunki: 1) środek odwoławczy musi być przewidziany przez ustawę, 2) musi być wniesiony w przepisanej formie, 3) musi być wniesiony w przepisanym czasie oraz 4) musi być wniesiony przez uprawnioną osobę. Mając powyższe na względzie, wskazać należy na treść art. 127 § 1 k.p.a., zgodnie z którym stronie służy odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Oznacza to, że na gruncie k.p.a. odwołanie służy jedynie od decyzji (odwołanie jest zatem niedopuszczalne jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno – techniczną). Niedopuszczalne jest zatem odwołanie od czynności organu administracji publicznej, które nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 k.p.a. Słusznie zatem stwierdziło Kolegium, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych bądź podmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji. Z kolei rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym może nastąpić po wydaniu decyzji administracyjnej przez organ pierwszej instancji i po wniesieniu odwołania od tej decyzji. Istota rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy pismo Dyrektora Wydziału Gospodarowania Środowiskiem z dnia "[...]" posiada cechy decyzji administracyjnej, czy też pozbawione jest tego charakteru. W ocenie Sądu, zgodzić należy się z Kolegium, iż pismo Dyrektora Wydziału Gospodarowania Środowiskiem z dnia "[...]" nie było decyzją administracyjną, miało charakter czysto informacyjny na co wskazuje jego treść, nie zawierało żadnego władczego rozstrzygnięcia. Nie spełniało również wymogu art. 107 k.p.a., zgodnie z którym decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Wskazać również należy, iż organ odwoławczy, badając dopuszczalność odwołania, nie może wejść w ocenę zasadności odwołania, o co tak naprawdę zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do Sądu wnosiła strona skarżąca. Podkreśla to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 1992 r. sygn. akt I SA 1381/91 (ONSA 1992 Nr 3-4, poz. 80). Ponadto, skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 20 września 2012 r. (sygn. akt III SA/Wr 193/12, publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stanowiący, że "zgodnie z art. 127 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie służy stronie jedynie od decyzji organu administracji publicznej wydanej w pierwszej instancji. W rozumieniu k.p.a. odwołanie jest bowiem jednym ze środków zaskarżenia umożliwiającym jedynie weryfikację decyzji administracyjnych. Kodeks postępowania administracyjnego nie dopuszcza wniesienia odwołania od aktów niebędących decyzjami lub od innych czynności organów administracji publicznej. W przypadku wniesienia odwołania od takich aktów lub czynności, zgodnie z art. 134 k.p.a., organ powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania". Konkludując, w ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji nie wydał decyzji administracyjnej. Brak było zatem przedmiotu zaskarżenia, bowiem pismo Dyrektora Wydziału Gospodarowania Środowiskiem w Starostwie Powiatowym w "[...]" z dnia "[...]" nie stanowi decyzji administracyjnej. W konsekwencji, w świetle art. 127 § 1 k.p.a., wobec braku decyzji administracyjnej, wniesienie odwołania było niedopuszczalne. Dlatego słusznie organ odwoławczy, na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania strony skarżącej od pisma z dnia "[...]", które stanowi w istocie informację o sposobie załatwienia wniosku. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.