II SA/Ol 1366/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2015 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Lekarza Weterynarii z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie wymagań weterynaryjnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Lekarza Weterynarii na rzecz skarżącego J.K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Powiatowy Lekarz Weterynarii decyzją z dnia "[...]" nakazał J.K., właścicielowi ubojni w A zrealizowanie następujących wymogów: - oczyścić z ognisk korozji kran przy wannie do mycia haków, - wyremontować w magazynie skór studzienkę rewizyjną, - zapewnić agregat chłodniczy w pomieszczeniu dla mięsa tymczasowo zajętego wraz z urządzeniami zamykanymi na klucz dla mięsa tymczasowo zajętego i oczekującego na wynik BSE, - zabezpieczyć uchylne okno przed owadami w pokoju urzędowego lekarza weterynarii, - zapewnić odpowiednią szczelność drzwi wejściowych do szatni w części czystej pomieszczenia socjalnego oraz drzwi prowadzących do myjni środków transportu. W uzasadnieniu podniesiono, że urzędowa kontrola przeprowadzona w Przedsiębiorstwie A w dniu 22 sierpnia 2014r., wykazała, że w tym zakładzie nie są spełnione wymagania weterynaryjne obowiązujące przy produkcji świeżego mięsa z bydła. Stwierdzone niezgodności wykazano w protokole: Lista Kontrolna A i zapoznano z nimi stronę. Odwołanie od ww. decyzji wniosło Przedsiębiorstwo A, zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu bezprzedmiotowość nałożonego obowiązku i naruszenie powagi rzeczy osądzonej, sankcjonowanej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Strona odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej rozstrzygnięcia nakazującego "zapewnić agregat chłodniczy w pomieszczeniu dla mięsa tymczasowo zajętego wraz z urządzeniami zamykanymi na klucz dla mięsa tymczasowo zajętego i oczekującego na wynik BSE" oraz orzeczenie w decyzji organu II instancji, że decyzja administracyjna w tej części została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Lekarz Weterynarii uchylił zaskarżona decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że podstawową kwestią niewyjaśnioną przez organ I instancji jest to, czy w przypadku przechowywania mięsa zgłoszonego i ocenionego jako nadające się do spożycia przez ludzi, wspólnie z mięsem zatrzymanym i podejrzanym oczekującym na wyniki badań laboratoryjnych w tym na badania w kierunku BSE, procedury opracowane i stosowane w zakładzie wykluczają – styczność mięsa zatrzymanego, z mięsem zgłoszonym jako nadające się do spożycia przez ludzi. Wskazano, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Lekarz Weterynarii ustali i zweryfikuje procedury opracowane i stosowane w rzeczonym zakładzie pod kątem, czy wykluczają styczność mięsa zatrzymanego z mięsem zgłoszonym jako nadające się do spożycia przez ludzi oraz czy wykluczają możliwość krzyżowego zanieczyszczenia mięsa, a także czy zatrzymane mięso znajduje się pod kontrolą urzędowego organu. Odnosząc się do wniosku strony o uchylenie zaskarżonej decyzji w części pkt 3, organ II instancji stwierdził, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Skargę na ww. decyzję wywiodło Przedsiębiorstwo A, wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach oraz o umorzenie postępowania organów obu instancji w części objętej zaskarżeniem, zarzucając zaskarżonej decyzji: - zaniechanie wskazania w sentencji zaskarżonej decyzji w jakiej części uchyla decyzję Powiatowego Lekarza Weterynari i w jakiej przekazuje ją do ponownego rozpatrzenia, - zaniechanie odniesienia się do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu z dnia 17 września 2014 r. od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia "[...]", a w konsekwencji rażące naruszenie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, przez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji i przyjęcie, że decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii dotknięta wadami: a) bezprzedmiotowości, b) że została wydana w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, może być przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia przez Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii oraz ponownie przez Powiatowego Lekarza Weterynarii. - naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec przyjęcia przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie istnieją podstawy prawne do nałożenia obowiązku określonego w pkt 3 decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii przy jednoczesnym przekazaniu sprawy w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia. - naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. i 156 § 1 pkt 1 k.p.a przez wykroczenie poza granice przedmiotu sprawy rozstrzygniętej w decyzji organu I instancji i uzależnienie przyszłego rozstrzygnięcia tego organu od ustalenia, czy podmiot dysponuje odpowiednimi procedurami. - naruszenie przez Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii zasady określonej w art. 10 k.p.a. to jest czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania, przez uniemożliwienie przed wydaniem zaskarżonej decyzji zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i zgłoszenia wniosków dowodowych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że zarzuty skargi są bezzasadne i podtrzymując co do zasady swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647 ). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zważywszy, że decyzja organu II instancji podjęta została na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), k.p.a., w pierwszej kolejności sąd odniesie się do warunków uprawniających organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej. Sposób wydawania przez organ administracji decyzji w postępowaniu odwoławczym reguluje przepis art. 138 § 1 k.p.a. Określa on sposoby zakończenia postępowania odwoławczego po ustaleniu, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione przez odwołującego się w terminie. Wówczas organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchylić tę decyzję i bądź merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, bądź wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych: umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 k.p.a.). Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. To zaś oznaczałoby, że sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. (zob. też W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19). Odnotować również warto, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazano m.in. że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Ogranicza ją bowiem do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skorzystanie zatem z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe jedynie wówczas gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną. Wskazać należy, że art. 136 k.p.a. zezwala organowi odwoławczemu na przeprowadzenie tylko uzupełniającego postępowania dowodowego. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 można wydobyć tylko w zestawieniu ze znaczeniem wspomnianego przepisu art. 136 k.p.a., skoro wady (braki) postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji mogą być dwojakiego rodzaju: takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo takie, które wymagają przekazania sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Niemniej, w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ odwoławczy winien przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Na gruncie niniejszej sprawy trzeba mieć na uwadze, że skarżący domagał się uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w części dotyczącej rozstrzygnięcia nakazującego "zapewnić agregat chłodniczy w pomieszczeniu dla mięsa tymczasowo zajętego wraz z urządzeniami zamykanymi na klucz dla mięsa tymczasowo zajętego i oczekującego na wynik BSE". Zarzucił przy tym organowi bezprzedmiotowość nałożonego obowiązku i naruszenie powagi rzeczy osądzonej, sankcjonowanej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wskazał przy tym, że decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Lekarz Weterynarii nadał dla skarżącego przedsiębiorstwa numer eksportowy, a w uzasadnieniu tej decyzji stwierdził, że zakład spełnia wymagania rozporządzeń WE 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r., 853/2004 z dnia 28 kwietnia 2004r., i 1069/2009 z dnia 29 października 2009r. Według strony należy przyjąć, że organ jest związany tą decyzją od chwili doręczenia jej stronie. Przede wszystkim należy zauważyć, że organ odwoławczy, mimo takiego obowiązku, nie odniósł się do ww. sformułowanych w odwołaniu zarzutów. Szczegółowe odniesienie się do zarzutów strony powinno zaś znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, co wynika z art. 107 § 3 k.p.a.. Organ odwoławczy zaniechał tego obowiązku. Poza tym w realiach niniejszej sprawy, a więc w sytuacji gdy strona zakwestionowała tylko jeden punkt rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, uchylenie takiej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji, wydaje się niezasadne. Organ odwoławczy wskazał, że podstawową kwestią niewyjaśnioną przez organ I instancji jest to, czy w przypadku przechowywania mięsa zgłoszonego i ocenionego jako nadające się do spożycia przez ludzi, wspólnie z mięsem zatrzymanym i podejrzanym oczekującym na wyniki badań laboratoryjnych w tym na badania w kierunku BSE, procedury opracowane i stosowane w zakładzie wykluczają – styczność mięsa zatrzymanego, z mięsem zgłoszonym jako nadające się do spożycia przez ludzi. Podniesiono, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Lekarz Weterynarii ustali i zweryfikuje procedury opracowane i stosowane w rzeczonym zakładzie pod kątem, czy wykluczają styczność mięsa zatrzymanego z mięsem zgłoszonym jako nadające się do spożycia przez ludzi oraz czy wykluczają możliwość krzyżowego zanieczyszczenia mięsa, a także czy zatrzymane mięso znajduje się pod kontrolą urzędowego organu. W ocenie Sądu przeprowadzenie tak zakreślonego postępowania nie wykracza poza możliwości i kompetencje organu odwoławczego. Tym samym po uzupełnieniu postępowania w tym zakresie organ II instancji może w tej części orzec samodzielnie co do istoty sprawy. Organ odwoławczy nie może natomiast mechanicznie korzystać z rozstrzygnięcia kasacyjnego, nie zważając na realia sprawy i faktyczny zakres zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej, uszczegółowiony w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Niedopuszczalne jest zatem automatyczne przyjmowanie założenia, tak jak uczynił to Wojewódzki Lekarz Weterynarii uzasadniając kasacyjny charakter swojego rozstrzygnięcia, bez wzięcia pod uwagę specyficznych okoliczności sprawy i właściwego zakresu zaskarżenia decyzji, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że zasadniczy cel postępowania odwoławczego sprawdza się do merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji. Co do zasady przecież orzeczenie organu odwoławczego ma charakter merytoryczny (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) lub merytoryczno-reformacyjny (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stanowi to bezpośrednią realizację zasady ekonomiki postępowania, gdyż służy przyspieszeniu załatwienia sprawy administracyjnej przez organy administracji publiczne, najpóźniej na etapie postępowania odwoławczego. Temu samemu celowi służy instytucja przewidziana w przepisie art. 136 k.p.a. uprawniająca organ odwoławczy do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów sprawie, z którego to narzędzia organ odwoławczy może skorzystać na gruncie niniejszej sprawy. Trzeba zaznaczyć, że w takim ujęciu postępowania drugoinstancyjnego, orzeczenie o charakterze kasacyjnym (art. 138 § 2 k.p.a.) jest dopuszczalne tylko na zasadzie wyjątku, a taki wyjątek w okolicznościach rozpoznawanej sprawy w ocenie Sądu nie miał miejsca. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, że w niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które uzasadniłoby ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji w takim zakresie, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędny postępowanie uzupełniające co do spornej części rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w sprawie organ odwoławczy jest władny przeprowadzić w ramach własnego postępowania, w oparciu o art. 136 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie organy zastosują się do oceny prawnej zawartej w wyroku. Stwierdzając naruszenie przepisów prawa należało w pkt 1 uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt 2, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono w pkt 3 na stosownie do art. 200 powołanej ustawy.