II SA/Ol 1369/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; Decyzją z dnia "[...]"r. nr "[...]" odmówiono przyznania M W pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na remont mieszkania. W uzasadnieniu podano, że w dniu "[...]"r. strona złożyła wniosek o przyznanie przedmiotowego zasiłku. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz przedłożonych dokumentów ustalono, że wnioskodawczyni mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem, którego samotnie wychowuje. Legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds Orzekania o Niepełnosprawności o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, okresowo do dnia "[...]"r. i otrzymuje rentę w miesięcznej wysokości "[...]" zł. Ponadto wnioskodawczyni otrzymuje zasiłek rodzinny na dziecko w wysokości "[...]" zł miesięcznie oraz alimenty, które w miesiącu "[...]"r. stanowiły kwotę "[...]" zł. Zatem ustalono, że dochód rodziny z miesiąca złożenia wniosku tj. "[...]"r. wyniósł "[...]" zł, a na osobę w rodzinie - "[...]" zł, co przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Podano, że zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 poz. 930 ze zm., dalej jako: u.p.s.) w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nie przekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Stosownie zaś do art. 3 ust. 4 u.p.s. potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Podniesiono, że organ pomocy społecznej ma możliwości wyboru określonego rozstrzygnięcia i nie jest zobligowany prawem do zaspokojenia wszystkich niezbędnych potrzeb osoby objętych pomocą społeczną. W związku z tym wnioskodawczyni nie może liczyć, że organ będzie zaspokajał wszystkie zgłoszone przez nią potrzeby. Wskazano, że dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe, a nie znaleziono przesłanek do zastosowania art 41 pkt 1 u.p.s. i dlatego zatem odmówiono przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na remont mieszkania. Od decyzji tej odwołała się M W. Podała, że ma dziecko chore na astmę oskrzelową, a mieszkanie jest zapleśniałe. Zarzuciła, że pracownik socjalny nie kierował się dobrem jej dziecka. Decyzją z dnia "[...]"r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że z ustaleń organu I instancji wynika, że odwołująca się prowadzi gospodarstwo domowe z synem, którego samotnie wychowuje. W mieszkaniu, które zajmuje rodzina, mieszka również ojciec strony, który prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Do dyspozycji odwołujące się i jej syna pozostaje jeden pokój w mieszkaniu trzypokojowym. Wskazano, że zgodnie z art. 39 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przytoczono przepisy ustawy o pomocy społecznej regulujące kwestie sposobu ustalenia dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Podano, że wniosek o przyznanie zasiłku złożony został w dniu "[...]"r., a zatem podstawą do ustalenia kryterium dochodowego winien być dochód uzyskany w miesiącu poprzedzającym datę złożenia wniosku tj. w "[...]"r. Wskazano, że podczas wywiadu środowiskowego pracownik socjalny ustalił dochód rodziny za miesiąc "[...]" oraz "[...]"r. Z ustaleń tych wynika, że w miesiącu "[...]"r. osiągnięty dochód był niższy aniżeli w "[...]"r. w związku ze zróżnicowaną kwotą otrzymanych alimentów. Z tych względów organ I instancji jako podstawę obliczenia dochodu przyjął dochód korzystniejszy dla strony, czyli dochód osiągnięty w miesiącu "[...]"r. w kwocie "[...]" zł. W przeliczeniu na jednego członka rodziny dało kwotę "[...]" zł, a kryterium dochodowe dla przyznania zasiłku celowego wynosi "[...]" zł. Zatem w sytuacji odwołującej się zarówno w miesiącu "[...]"r., jak i w lipcu "[...]"r. dochód ten został przekroczony. Podniesiono, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania wnioskowanego świadczenia wydawane jest w ramach uznania administracyjnego, co oznacza że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi i ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań. W przypadku zasiłku celowego organ ocenia całokształt sytuacji strony, mającej wpływ na zakres zaspokojenia zgłoszonych przez nią potrzeb, w tym wiek, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, wysokość uzyskiwanych dochodów itp., uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli wysokość posiadanych środków. Uznanie administracyjne nie nosi jednak cech dowolności, organ winien dokonać ustalenia i rozważyć wszystkie okoliczności istotne dla sprawy. Wskazano, że organ pierwszej instancji rozważył możliwość przyznania pomocy na podstawie art. 41 ust 1 u.p.s., co także opiera się na uznaniu organu administracji. Oznacza to, że organ rozpoznający wniosek o pomoc powinien w sposób wnikliwy rozważyć sytuację materialną, rodzinną i zawodową składającej go osoby weryfikując, czy sytuację tę można kwalifikować jako szczególnie uzasadniony przypadek. O tym czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 41 pkt 1 u.p.s. decydują indywidualne okoliczności każdej sprawy. Może być on przyznany w sytuacjach wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa w której się ona znalazła. Pojęcie szczególnie uzasadnionego przypadku stanowi sytuację życiową wynikającą z zaistnienia zdarzeń, wpływających na tę sytuację, którym strona nie była w stanie zapobiec dochowując należytej staranności. W związku z tym Kolegium uznało, iż organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Wskazano, że Kolegium wiadomym jest także (z doświadczeń orzeczniczych), że ośrodki pomocy społecznej dysponują zazwyczaj ograniczonymi środkami finansowymi i starają się w miarę swoich możliwości zabezpieczyć jak największą ilość beneficjentów. Wskazano, że z analizy akt sprawy wynika, że organ pomocy społecznej nie bagatelizuje próśb odwołującej się o wsparcie jej rodziny. Korzystała ona dotychczas ze wsparcia pomocy społecznej m. in w formie zasiłków celowych na dofinansowanie do rachunku za energię elektryczną, zakup odzieży i obuwia, opału a także w formie nieodpłatnych posiłków. Wskazano także, że w dniu "[...]"r. organ pierwszej instancji wydał jednocześnie - oprócz decyzji odmawiającej zasiłku celowego na remont mieszkania - decyzję przyznającą specjalny zasiłek celowy na dofinansowanie do zakupu opału na sezon grzewczy w miesiącu "[...]"r. w kwocie "[...]" zł. Skargę na powyższą decyzję wniosła M W. Podała, że samotnie wychowuje dziecko i sama utrzymuje mieszkanie. Wskazała, że dziecko jest chore na astmę oskrzelową, a mieszkanie jest zapleśniałe; pleśń jest na ubraniach i żywności, a parapety okienne się zapadają. Podała, że nie stać jej na wyremontowanie mieszkania, a ośrodek pomocy nie kieruje się dobrem jej dziecka. Podała, że potrzebuje pomocy, aby jej dziecko mogło normalnie egzystować. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazano, że skarżąca jest wspierana regularnie przez ośrodek pomocy. Wyjaśniono, że od września sytuacja rodzinna skarżącej uległa pogorszeniu w związku z zaprzestaniem otrzymywania alimentów na syna. Jednak organ zareagował na tę sytuację przyznając zasiłek celowy na dofinansowanie żywności w miesiącu październiku w kwocie "[...]" zł oraz zasiłek okresowy na okres od "[...]"r. do "[...]"r. w kwocie "[...]" zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016. Poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną (art. 134 § 1 w zw. z art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Z treści art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s. wynika, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Z kolei art. 41 pkt 1 u.p.s. stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Zatem o świadczeniu tym organ pomocy orzeka w ramach uznania administracyjnego. Obliguje to organ do szczególnie wnikliwego rozpatrzenia sprawy. Orzekając w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego organ nie może pominąć faktu, że udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego uzależnione jest również od zaistnienia dodatkowej przesłanki, którą jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Obwarowanie tej formy pomocy wymienioną przesłanką związane jest z tym, że ustawodawca przewidział możliwość jej udzielenia osobom lub rodzinom o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Ustawodawca nie podał definicji "szczególnie uzasadnionego przypadku", a zatem jako pojęcie nieostre, wymaga ono konkretyzacji w okolicznościach faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Bez wątpienia o możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego decyduje sytuacja życiowa, w której znalazła się strona. Przy czym wskazać należy, iż wprawdzie zasiłek celowy specjalny może być przyznany w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego, to jednak – jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2008r. (sygn. akt I OSK 673/07) nie oznacza to w żadnym przypadku, że organy oceniając kwestię przyznania zasiłku mogą abstrahować od sytuacji majątkowej strony. Wręcz przeciwnie, aby ocenić, czy w danej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony organ administracji winien ustalić sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową strony, w tym faktyczny dochód miesięczny, wydatki strony związane z jej utrzymaniem, z uwzględnieniem stanu zdrowia strony oraz członków jej rodziny, a także kosztów ponoszonych na mieszkanie. Dopiero ustalenie tych wszystkich elementów pozwala na ocenę, czy sytuacja strony jest szczególna i czy w danej sprawie, w konkretnych okolicznościach faktycznych strona winna otrzymać pomoc społeczną w omawianej formie. Ponadto organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazówki co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). W niniejszej sprawie niezbędne jest zatem dokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, a następnie wnikliwa ich ocena pod kątem przesłanek określonych w art. 41 pkt 1 u.p.s. Przy czym ocena ta nie może ograniczać się do ogólnikowych stwierdzeń, lecz winna dotyczyć indywidualnego przypadku. Winno to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji poprzez wskazanie, dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia – zgodnie z regułami wynikającymi z art. 6 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie tylko nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, ale także w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się do sytuacji skarżącej. Słusznie przy tym Kolegium wskazało na okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy orzekaniu, ale w żaden sposób nie odniosło tego do konkretnego przypadku skarżącej, poprzestając na stwierdzeniu, że skarżąca jest objęta pomocą ze strony organu. Wyjaśnić zatem należy, że z obowiązku wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego nie zwalnia organu ani okoliczność, że wniosek złożony przez stronę jest kolejnym jej wnioskiem o udzielenie pomocy, ani też fakt że skarżąca jest objęta pomocą w postaci innych świadczeń. Wskazać zatem należy, że wprawdzie w wywiadzie środowiskowym stwierdzono, że skarżąca oczekuje pomocy na remont bez wkładu własnego, ale nie wyjaśniono, na czym przedmiotowy remont ma polegać i jaki byłby jego ewentualny koszt. Nie dokonano także oceny sytuacji skarżącej pod kątem zaistnienia lub braku szczególnie uzasadnionego przypadku, z odniesieniem się do poczynionych ustaleń faktycznych. Za taką nie można bowiem uznać lakonicznego stwierdzenia, że organ nie jest zobligowany do zaspokajania wszystkich potrzeb skarżącej. Fakt, że organ wydaje decyzję w ramach uznania administracyjnego nie oznacza, że jest to decyzja zupełnie dowolna. Jak wskazano bowiem wyżej w takim wypadku rozstrzygnięcie musi być oparte na wszechstronnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy, a nie na ogólnikowym stwierdzeniu. Ponadto w decyzji nie podano, jaką ilością środków finansowych z przeznaczeniem na pomoc w formie zasiłków celowych społeczną dysponuje organ i jaka jest liczba osób ubiegających się o wsparcie. Nie można przy tym poprzestać – tak jak uczyniło to Kolegium – wyłącznie na ogólnikowym stwierdzeniu, że jest to fakt znany z urzędu. Sytuacja poszczególnych organów nie jest tożsama, a przedmiotowa decyzja musi być oparta na konkretnych danych. Wprawdzie faktycznie organ pomocy winien tak gospodarować środkami finansowymi, aby objąć pomocą jak najszerszy krąg osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej, ale ustalenia w tym zakresie muszą odnosić się do konkretnych liczb. Organ winien zatem ponownie rozpoznać sprawę, mając na względzie powyższe wskazania Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.