II SA/Ol 1375/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi D.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Pismem z dnia 29 sierpnia 2012 r. D.P. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. o przyznanie zasiłku celowego w wysokości 300 zł na wykupienie leków we wrześniu 2012 r. - według załączonych recept. Decyzją z dnia 12 września 2012 r., działający z upoważnienia Burmistrza M., Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. przyznał wnioskodawcy świadczenie pieniężne w formie zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w wysokości 150,00 zł oraz odmówił przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków w wysokości 150,00 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że wnioskodawca spełnił przesłanki warunkujące przyznanie przedmiotowego świadczenia. Podał, że cena zakupu wszystkich leków zgodnie z załączonymi receptami, bez zastosowania tańszych zamienników leków, wyniosła łącznie 314,49 zł. Zaznaczył, że wnioskodawca otrzymuje regularne wsparcie na zakup niezbędnych, przepisanych przez lekarzy leków w kwotach od 150 do 200 zł, co pozwala zabezpieczyć tę potrzebę w całości lub w znacznej części. W okresie od stycznia do sierpnia 2012 r. otrzymał on wsparcie na ten cel w łącznej kwocie 1.409,46 zł. Organ podniósł, że wnioskodawca otrzymuje regularnie pomoc finansową. Miesięcznie ma do dyspozycji kwotę ok. 800 zł, na którą składają się zasiłek stały i zasiłki celowe na zakup leków, żywności, butli gazowych oraz okresowo odzieży i obuwia. Kwota ta, w ocenie organu, przy racjonalnym dysponowaniu, winna zabezpieczyć podstawowe potrzeby beneficjenta, tym bardziej, że prowadzi on samodzielne gospodarstwo domowe, nie ma innych osób na utrzymaniu i nie ponosi opłat mieszkaniowych. Zaznaczono ponadto, że beneficjent wyrażał niechęć do stosowania tańszych zamienników, mimo iż dysponuje niskimi dochodami. Podkreślono również, że nie realizował on nakładanego we wcześniej wydanych decyzjach obowiązku przedkładania faktur potwierdzających zakup leków na otrzymywane kwoty. Za ostatni okres, udokumentował jedynie wydatki poniesione na ten cel w sierpniu 2012 r. Beneficjent jest ponadto objęty pracą socjalną, mającą na celu jego aktywizację do czynnego własnego udziału w rozwiązywaniu trudności życiowych, jednakże nie chce on współpracować i jedynie eskaluje żądania, wywodząc, że z uwagi na brak świadczenia rentowego i niedostateczną wysokość zasiłku stałego, Skarb Państwa winien mu zabezpieczać niektóre wydatki. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wyjaśnił, że zasiłek celowy jest świadczeniem fakultatywnym i organ nie jest zobowiązany do udzielenia pomocy w całkowitym zakresie zgłaszanej potrzeby, lecz może przyznać tego rodzaju świadczenie częściowo lub odmówić świadczenia, po przeanalizowaniu faktycznie uzasadnionych potrzeb wnioskodawcy i możliwości finansowych Ośrodka oraz konieczności zapewnienia pomocy innym osobom zwracającym się o pomoc. Podniósł, że pozostawione do dyspozycji Ośrodka środki finansowe na zadania własne winny zabezpieczyć podstawowe potrzeby wszystkich podopiecznych, w tym osób i rodzin o dochodach znacznie niższych, niż dochody wnioskodawcy, a także bez dochodu oraz osób mających na utrzymaniu dzieci. Zgłaszane potrzeby przez osoby najuboższe muszą być realizowane przez cały rok, szczególnie w okresie jesienno – zimowym, w którym konieczny jest zakup opału, odzieży i obuwia zimowego. Dyrektor MOPS zaznaczył, że w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 11 września 2012 r. wpłynęło 2.754 wniosków o zasiłki celowe, natomiast posiadane środki finansowe nie są wystarczające do zabezpieczenia wszystkich obligatoryjnych świadczeń, w tym kosztów pobytu podopiecznych w domach pomocy społecznej, dodatków mieszkaniowych i zakupu opału w okresie jesienno- zimowym. Niezbędne więc będzie zabezpieczenie tych wydatków ze środków własnych. Wskazał dodatkowo, że przeciętna wysokość zasiłku celowego na zakup leków waha się od 50 do 200 zł i tylko w szczególnie uzasadnionych i sporadycznych przypadkach świadczenia przyznawane są w wyższej kwocie. Wnioskodawcy przyznano zatem wsparcie na zakup leków w górnej granicy. W złożonym odwołaniu D.P. zwrócił się o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przyznanie wnioskowanej kwoty na lekarstwa lub przekazanie sprawy do ponownego wyjaśnienia. Wywiódł, że skoro jego jedynym źródłem dochodu jest zasiłek stały w kwocie 444 zł, przyznawany na zabezpieczenie elementarnych potrzeb, a nie renta w kwocie 676 zł, to organ pomocy społecznej nie może żądać, aby koszt zakupu leków pokrywany był z zasiłku stałego. Zdaniem odwołującego się organ pierwszej instancji winien pomagać mu bardziej, niż w latach poprzednich, gdyż w 2010 r. skończyły mu się oszczędności. Z tego względu na każdy miesiąc 2012 r. organ winien zaplanować właściwą kwotę na pokrycie wydatków na zakup leków. Dodał ponadto, że uiszcza wynagrodzenie za korzystanie z mieszkania. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 22 października 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdziło, że odwołujący się spełnia kryteria warunkujące przyznanie zasiłku celowego, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej oraz przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 127, poz. 1055). Prowadzi on bowiem samodzielnie gospodarstwo domowe, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do 31 października 2012 r., a źródłem jego utrzymania jest zasiłek stały w kwocie 444 zł oraz uzyskiwane zasiłki celowe. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, a prawo decydowania o przyznaniu lub odmowie przyznania pomocy pieniężnej w tej formie oraz o jej wysokości przysługuje wyłącznie organowi pomocy. Kolegium zaznaczyło, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji szczegółowo wykazał wysokość środków jakimi dysponuje, sposób ich dysponowania oraz ilość osób objętych pomocą, a także wysokość przyznawanych zasiłków celowych na zakup leków. Przyznany odwołującemu się zasiłek w kwocie 150 zł mieści się w górnych granicach zasiłków celowych przyznawanych na leki (do 200 zł). Kolegium zaznaczyło, że organ pierwszej instancji wykazał, iż wnioskodawca systematycznie jest objęty opieką społeczną, co stanowi jego jedyne źródło utrzymania. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie nie przekroczono granic uznania administracyjnego, przyznając stronie pomoc w kwocie 150 zł. W złożonej skardze D.P. wniósł o uwzględnienie w całości zgłoszonej potrzeby i przyznanie pozostałej kwoty 150 zł na zakup leków. Zarzucił, że organy obu instancji bezpodstawnie powołują się na zaświadczenie lekarskie z dnia 6 marca 2012 r., wystawione bez jego wiedzy. Powtórzył ponadto zawartą uprzednio w odwołaniu argumentację dotyczącą braku zasadności, w ocenie skarżącego, pokrywania kosztu zakupu leków z zasiłku stałego i obowiązku organu zwiększenia zakresu pomocy przyznawanej w 2012 r. Wskazał ponadto na swoje problemy mieszkaniowe. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że rola sądu sprowadza się do badania działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania organu w załatwianiu spraw poprzez wydanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji administracyjnej. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonych decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Ustawodawca precyzyjnie określił warunki przyznawania pomocy społecznej w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), zwanej dalej: "ustawą". Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy - w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może być on przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Dodatkowo ustawodawca w art. 2, art. 3 i art. 4 ustawy wskazał, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W art. 2 ust. 1 ustawy zawarta jest jedna z konstytucyjnych zasad, na których opiera się ustrój Rzeczypospolitej Polskiej i zarazem fundamentalna zasada pomocy społecznej. Jest to zasada pomocniczości (subsydiarności). Treść tej zasady kształtowana przez prawne uregulowania, odwołuje się do samodzielności obywateli i wspólnot w realizacji zadań publicznych. Państwo powinno wspomagać jednostki, rodziny, grupy i nie powinno przejmować zadań, które mogą one samodzielnie wykonywać. Ingerencja państwa lub większych wspólnot powinna zaś następować tylko w przypadku gdy zadania przekraczają możliwości jednostki lub małej wspólnoty. Zgodnie z zasadą subsydiarności państwo nie może ograniczać inicjatywy obywateli, wyręczać ich, pozbawiać możliwości wyboru, ani przejmować za nich odpowiedzialności. Należy umacniać pierwszeństwo i autonomię jednostki. Z zasady tej wynika nie tylko zachęta do działania, ale wręcz dezaprobata dla pasywności i nadopiekuńczości państwa (zob. I. Sierpowska, Komentarz do ustawy dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Wydawnictwo ABC 2009 r.). W doktrynie wskazuje się, iż zasada subsydiarności wyraża spoczywającą na jednostce powinność pełnego wykorzystania własnych zasobów, możliwości oraz uprawnień w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. Jeżeli jednostka nie uczyni zadość owej powinności, to brak po jej stronie podstawowej przesłanki do udzielenia wsparcia z pomocy społecznej. Pomoc społeczną jednostka może otrzymać dopiero wówczas, gdy wykorzysta, po pierwsze swoje uprawnienia, po drugie własne zasoby i możliwości, przez które należy rozumieć nie tylko sytuację materialną, ale również właściwości psychofizyczne, kwalifikacje zawodowe, aktywność jednostki w rozwiązywaniu własnych i rodzinnych problemów oraz jej gotowość współdziałania w tym celu z innymi. W art. 4 ustawy określony jest kolejny cel pomocy społecznej – aktywizacja świadczeniobiorców. Zgodnie z tą zasadą należy, przy współpracy świadczeniobiorcy, wykształcić u niego poczucie odpowiedzialności i wskazać mu możliwości samodzielnego radzenia sobie z problemami. Obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych rozsądnych propozycji pracowników socjalnych, pomagających osobie i rodzinie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. Egzekwowanie od świadczeniobiorcy obowiązku współdziałania jest niezwykle ważne, w przeciwnym bowiem wypadku pomoc ograniczać się będzie do prostego rozdawnictwa świadczeń i braku eliminacji źródeł problemów społecznych. Przepisy dotyczące pomocy społecznej nie nakładają na organy administracji obowiązku zapewnienia mieszkania, opłacenia rachunków za energię elektryczną, gaz, c.o. lub refundacji kosztów zakupionych leków. Prawo do świadczeń z pomocy społecznej zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł (na dzień orzekania w sprawie przez organy administracji) i posiadane dochody nie pozwalają na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych. Organy administracji ustaliły, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności do 31 października 2012 r., a źródłem jego utrzymania jest zasiłek stały w kwocie 444 zł oraz uzyskiwane zasiłki celowe. Bezsporne w sprawie zatem jest, że skarżący spełnia kryteria do przyznania mu pomocy w formie zasiłku celowego. Nie oznacza to obowiązku automatycznego przyznania skarżącemu zasiłku w żądanej przez niego kwocie. Skarżący do wniosku o zasiłek dołączył recepty, na podstawie których chciałby kupić potrzebne mu leki, a koszty ich zakupu ocenił na 300 zł. Jak to wskazano już wyżej, pomoc społeczna nie zajmuje się refundacją zakupionych leków. Osoba, która żąda pomocy, zobowiązana jest do współpracy z organami jej udzielającymi. Wiadomym bowiem jest, że ze względu na dużą ilość osób takiej pomocy potrzebujących i ograniczone możliwości budżetowe organów pomocy społecznej, potrzeby takich osób nie mogą być zaspokojone w całości. Należy podkreślić, że skarżący jest co miesiąc wspierany w formie zasiłków celowych na zakup leków i jest to znaczna kwota, oscylująca w granicach ok. 150 - 200 zł miesięcznie. W samym 2012 r. skarżący otrzymał już wsparcie na zakup leków: w styczniu – 200 zł, w lutym- 189,31 zł, w marcu - 170, 30 zł, w kwietniu -169,85 zł, maju i czerwcu po 150 zł, w lipcu - 200 zł i w sierpniu - 180 zł. Ponadto, nie jest sporne, że skarżący otrzymał też pomoc na zakup żywności, butli gazowych, odzieży i obuwia, co wraz z zasiłkiem stałym daje kwotę ok. 800 zł miesięcznie. Należy zauważyć, że jest to kwota znacznie wykraczająca poza minimum socjalne i przy racjonalnym gospodarowaniu i współdziałaniu skarżący jest w stanie zabezpieczyć podstawowe potrzeby swojego jednoosobowego gospodarstwa. Zaznaczyć należy, że skarżący - dysponując ograniczonymi środkami finansowymi – nie zgadza się na zakup tańszych odpowiedników nawet części przepisanych lekarstw. Przy ocenie prawidłowości zaskarżonych decyzji nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż środki na pomoc społeczną muszą zabezpieczyć potrzeby związane z całym rokiem i uwzględniać potrzeby wszystkich podopiecznych, w tym tych gospodarstw domowych, gdzie na utrzymaniu są uczące się dzieci, a dochody rodziny są znacznie poniżej minimum socjalnego. Organ pierwszej instancji wykazał szczegółowo, że posiadane środki są niewystarczające na zaspokojenie wszystkich zgłaszanych potrzeb. Dyrektor MOPS podał, jaką kwotą dysponował w 2012 r., ile wniosków o udzielenie pomocy społecznej tylko w formie zasiłku celowego zostało złożonych do 11 września 2012 r., a także przeciętną wysokość tych zasiłków przyznawanych na zakup leków (od 50 zł do 200 zł). Wymaga podkreślenia, że skarżącemu przyznano świadczenie w górnej granicy udzielanej przez MOPS pomocy na ten cel. Zauważyć także należy, że przy ograniczonych możliwościach Ośrodka, uwzględnienie wniosku skarżącego w całości pozbawiłoby pomocy inne osoby potrzebujące, co pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z zasadą solidaryzmu społecznego, ale także z celami ustawy o pomocy społecznej. W tej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że przyznając skarżącemu zasiłek celowy w zakresie, w jakim nie odpowiadał jego oczekiwaniom, organy postąpiły w sposób dowolny. Niemożność uwzględnienia wniosku w całości podyktowana była bowiem możliwościami finansowymi, jakimi dysponował Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w M. Pozostaje też dodać, iż pomoc w formie zasiłku celowego jest pomocą fakultatywną przyznawaną w ramach tzw. uznania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie organy szczegółowo przeanalizowały sytuację skarżącego i przyznały mu pomoc w odpowiedniej wysokości, wyczerpująco uzasadniając swoje stanowisko. W ocenie Sądu, zaskarżonej decyzji nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego, gdyż organ szczegółowo wskazał, czym kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i argumentacja ta zasługuje na akceptację. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., skargę należało oddalić. ----------------------- 7