II SA/Ol 138/14

Dnia 15 lipca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2014 roku sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie wydania zaświadczenia I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi H. S. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) netto, powiększoną o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 3 października 2013 r. do Urzędu Gminy w D. wpłynął wniosek W.P. o wydanie zaświadczeń. Domagał się w nim urzędowego potwierdzenia jedenastu wskazanych tam okoliczności. Wnioskodawca zażądał na przykład wydania zaświadczeń o następującej treści merytorycznej: "Ja J.W., wydałem pismo o sygn. "[...]" z dnia 27.01/2000r. – poświadczając nieprawdę – działając w zorganizowanej grupie przestępczej – razem i w porozumieniu ze złodziejami i paserami"; "Ja Wójt Gminy p. J.S. zaświadczam, że napuszczałem Policję, celem zastraszenia rodziny T. i W.P., chciałem wymusić ich uciszenia w powyższej sprawie i żeby zaprzestali ujawniania korupcji, bezprawia, matactwa...". Postanowieniem z dnia 10 października 2013 r., Wójt Gminy D. odmówił wydania zaświadczeń o żądanej treści, z tej przyczyny, że organ ten nie prowadzi ewidencji i rejestrów dotyczących przedmiotu wniosku o wydanie zaświadczeń. Po rozpatrzeniu zażalenia W.P., postanowieniem z dnia 10 grudnia 2013 r., Samorządowe Kolegium odwoławcze w O., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy D. z dnia 10 października 2013 r. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało na specyfikę postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń, w tym na obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Podniosło, że przepisy prawa nie nakładają obowiązku prowadzenia przez Wójta Gminy D. ewidencji i rejestrów publicznych, objętych zakresem żądania potwierdzenia wskazanych faktów. Nie dopatrzyło się też naruszenia przepisów prawa, a zwłaszcza uchybień, mających wpływ na wynik sprawy. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, W.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zaskarżając je w całości. Skarżący podniósł zarzuty utrzymania w mocy bezprawnego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, w tym naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 oraz § 3, art. 126, art. 218 § 2 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem skarżącego, nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego, a także brak jest faktycznego uzasadnienia. Na tej podstawie autor skargi wniósł o stwierdzenie przez sąd nieważności postanowień organów obu instancji i polecenie wydania żądanych zaświadczeń. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji (postanowienia) z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012r., poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji zostały podjęte zgodnie z prawem. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 10 grudnia 2013 r., którym to rozstrzygnięciem organ drugiej instancji utrzymał w mocy postanowienie Wójta Gminy D. z dnia 10 października 2013 r. o odmowie wydania zaświadczenia. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 i nast. ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, (Dz. U. z 2013r., poz. 267 z późn. zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, wydanym przez właściwy organ administracji na żądanie osoby ubiegającej się o nie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Zaświadczenie jest wydawane w toku odrębnego postępowania, które uregulowane zostało w Kodeksie postępowania administracyjnego. Służy ono potwierdzeniu, w formie urzędowej, określonych okoliczności faktycznych lub prawnych. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się w trojaki sposób: 1) przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, 2) przez odmowę w ogóle wydania zaświadczenia, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, 3) przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Trzeba podkreślić, że postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę - art. 218 tej ustawy przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2013r., I OSK 605/12). Odmowa wydania zaświadczenia następuje w drodze postanowienia (art. 219 k.p.a.). Ma ona miejsce na przykład wówczas, gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, a strona domagała się tego zaświadczenia ze względu na swój interes prawny, gdy strona nie wykazała interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia, a brak jest przepisu nakazującego wydanie takiego zaświadczenia (Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz LEX 2009, Komentarz do art. 219 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.). Należy przy tym pamiętać, że zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jednakże trzeba mieć na uwadze, że danymi znajdującymi się w posiadaniu organu administracji nie są dane dostarczone właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów wynikających z tych danych. Z tego powodu nie można przyjąć, że oświadczenie poświadczone przez organ administracji jest zaświadczeniem (Komentarz, Kodeks postępowania administracyjnego, Piotr Przybysz, Wydanie 7, LexisNexis Warszawa 2010r., str. 467). Mając na uwadze powyższe, istotnym jest, aby wskazać, że zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy, zatem jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe. Organ administracji bowiem, stwierdzając, że sprawy mające stanowić przedmiot zaświadczenia są sporne, jest zobowiązany odmówić wydania zaświadczenia (por. wyrok NSA z 27 listopada 1998r., III SA 1292/97). W rozpatrywanej sprawie, do Urzędu Gminy w D. wpłynął wniosek W.P. o wydanie zaświadczeń. Postanowieniem z dnia 10 października 2013 r., Wójt Gminy D. odmówił wydania zaświadczeń o żądanej treści z tej przyczyny, że organ ten nie prowadzi ewidencji i rejestrów dotyczących przedmiotu wniosku o wydanie zaświadczeń. Jak już wskazano, natura prawna zaświadczenia ogranicza postępowanie tylko do takich działań, które pozwolą na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. W ocenie Sądu, na gruncie przedmiotowej sprawy, organy obu instancji trafnie uznały, że sposób sformułowanego przez skarżącego wniosku o wydanie zaświadczeń, spowodował niemożność jego pozytywnego rozpatrzenia. Istota żądania strony bez wątpienia wykraczała poza ramy zaświadczenia, bowiem wnioskodawca usiłował wymóc na organie, wydanie zaświadczenia o treści zawierającej elementy ocenne i nie znajdującej swojego odzwierciedlenia w prowadzonych przez organ ewidencjach, rejestrach, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Trudno w ogóle mówić na gruncie mniejszej sprawy o potwierdzeniu jakiegokolwiek stanu faktycznego, czy też prawnego, skoro wnioskodawca domagał się umieszczenia w zaświadczeniach treści wyrażających jego poglądy i opinie, a nie urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. Warto dostrzec, że celem regulacji zawartej w art. 217 § 2 k.p.a. jest uniemożliwienie żądania przedstawienia zaświadczenia dla potwierdzenia faktów lub stanu prawnego, które mogą i powinny być stwierdzone w inny sposób, np. przez oświadczenie strony. Osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia musi zatem wykazać się interesem prawnym w urzędowym poświadczeniu określonych faktów lub stanu prawnego, albo wskazać przepis prawa wymagający urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego. Przesłanki te są rozłączne – osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia jest zobowiązana do wykazania jednej z nich. (Komentarz, Kodeks postępowania administracyjnego, Piotr Przybysz, Wydanie 8, LexisNexis Warszawa 2012 r., str. 477). Skarżący, co trafnie podniosły organy, nie wskazał przepisu prawa, który wymagał uzyskania przez niego zaświadczeń o żądanej treści. W ocenie Sądu, brak jest również podstaw do ubiegania się o zaświadczenia żądanej treści na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., gdyż skarżący nie wykazał istnienia swojego interesu prawnego do uzyskania zaświadczenia. Zasadnie zatem odmówiono skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej we wniosku treści, które nadto miało zawierać elementy ocenne. Odnosząc się zaś do stwierdzeń skarżącego, dotyczących wyłączenia z mocy prawa Wójta Gminy i wskazanych pracowników, podnieść należy, że zgodnie z przepisami k.p.a., zaświadczenie wydaje organ, w którego posiadaniu pozostają dane, objęte zaświadczeniem. Tym samym, wyłączenie organu nie pozwoliłoby w ogóle na rozpoznanie wniosku o wydanie zaświadczenia. Ponadto, wskazać należy, że wydawanie zaświadczeń stanowi procedurę uproszczoną i odformalizowaną, a zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną, tworzącą określone skutki w drodze faktów, a nie rozstrzygającą sprawę indywidualną z zakresu administracji publicznej. Skoro zatem W. P. złożył do organu wniosek o wydanie zaświadczenia, to oczywistym jest, że organ ten był zobowiązany wniosek skarżącego rozpoznać. Reasumując, należy stwierdzić, że organ, wydając zaskarżone postanowienie, nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, ani też uchybień formalnoprawnych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną, należało oddalić. O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego w ramach pomocy prawnej orzeczono zgodnie z art. 250 p.p.s.a.