II SA/Ol 1383/12

Dnia 29 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2013 roku sprawy ze skargi R. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji dotyczącej odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Starosta A ustalił na rzecz R. J. odszkodowanie w wysokości 15 400 zł za ograniczenie korzystania z nieruchomości w związku z ustanowieniem użytku ekologicznego. Do wypłaty tego odszkodowania zobowiązany został Wojewoda w terminie 14 dni. W dniu 17 lipca 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek wojewody o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji. Jednocześnie wojewoda wniósł o wstrzymanie wykonania tejże decyzji, uzasadniając to tym, że istnieje prawdopodobieństwo o jakim mowa w art. 159 § 1 k.p.a., iż zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem wojewody wypłata odszkodowania jest przedwczesna i naraża Skarb Państwa na szkodę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]" wstrzymało wykonanie przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że okoliczności podniesione przez wojewodę uprawdopodobniają to, iż decyzja starosty dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mianowicie wydana została z rażącym naruszeniem art. 129 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) oraz art. 132 ust. 1a i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Wniosek R. J. o odszkodowanie złożony został w dniu 10 sierpnia 2010r., podstawą tego wniosku było utworzenie użytku ekologicznego na podstawie rozporządzenia Wojewody nr 43 z dnia 28 kwietnia 2008 r. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "[...]" (Dz. Urz. Woj. Wam.-Maz., Nr. 74, poz. 1396). Rozporządzenie to weszło w życie 27 maja 2008 r., zatem zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska obowiązuje 2-letni termin na wystąpienie z roszczeniem w takich sprawach, termin ten upłynął 27 maja 2010r.,natomiast wniosek o odszkodowanie złożony został przez R. J. w październiku 2010 r. Nie mógł mieć zastosowania w sprawie art. 132 ust. 1 i 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż przepis ten nie ma zastosowania do żądania odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości na skutek poddania ochronie obszarów lub obiektów na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Na powyższe postanowienie zażalenie wywiodła, reprezentowana przez pełnomocnika, R. J., wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy oraz oddalenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania może wnieść powództwo do sądu powszechnego i wojewoda wniósł w tej sprawie do Sądu Rejonowego pozew o ustalenie. Wniosek Wojewody narusza zasadę, że sprawę może rozpatrywać tylko jeden uprawniony organ. Nadto zarzut przedawnienia jest chybiony, gdyż sprawa toczy się od 2008 r. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu "[...]" utrzymało w mocy własne postanowienie podtrzymując zaprezentowaną wcześniej argumentację i wskazując, że w sprawie istnieje prawdopodobieństwo, iż decyzja starosty dotknięta jest wadą nieważności. Skargę na powyższe postanowienie wywiodła R. J., wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca podtrzymała argumenty przedstawione w zażaleniu. Stwierdziła, iż decyzja Starosty jest ostateczna i niezaskarżalna w trybie administracyjnym. Kolegium rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania niezaskarżalnej decyzji naruszyło unormowania o właściwości rzeczowej, nie miało ono też możliwości zapoznania się z materiałami w sprawie toczącej się od 2008 r., wskazującymi, że zarzut przedawnienia jest bezzasadny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i podkreślając, że z orzeczeń sądów i stanowiska doktryny wynika, iż przepisy k.p.a. nie wyłączają możliwości domagania się weryfikacji w trybie nadzwyczajnym decyzji wydawanej tylko w jednej instancji w sprawie odszkodowania z powodu nieważności lub niezgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie zostały podjęte zgodnie z przepisami prawa. Na wstępie rozważań podkreślić należy słuszność twierdzeń organu dotyczących tego, że wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania przez organ administracji tylko w jednej instancji i późniejsza możliwość wniesienia powództwa do sądu powszechnego w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie wyłączają możliwości weryfikacji takiej decyzji w trybie nadzwyczajnym w postępowaniu administracyjnym. Innymi słowy brak możliwości wniesienia odwołania do organu wyższej instancji nie wyłącza możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli jest ona dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., gdyż przemawia za tym potrzeba ochrony porządku prawnego i respektowania zasady praworządności. Stanowisko to znajduje poparcie nie tylko w stanowisku doktryny (np. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, wydanie 12, str. 617), ale również orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ten sposób wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 8 listopada 1999 r. w sprawie OPS12/99 oraz w Uchwale Składu Pięciu Sędziów, sygn. akt OPK 30/99 ( ONSA 2000 r., nr 3, poz.99 ), gdzie stwierdzono, że strona może dochodzić swoich roszczeń po wydaniu decyzji administracyjnej przed sądem powszechnym, nie wyłącza stosowania przepisów o stwierdzeniu nieważności w odniesieniu do decyzji w takiej sprawie. Czym innym bowiem jest dochodzenie roszczeń przed sądem powszechnym, a czym innym możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego. Powyższe twierdzenia dotyczą możliwości rozpoznania sprawy co do jej istoty, ale skoro samorządowe kolegium odwoławcze uprawnione jest w takich sytuacjach do rozstrzygania, czy decyzja organu dotknięta jest jedną z wad skutkujących możliwością stwierdzenia jej nieważności, to tym bardziej uprawnione jest do wydania postanowienia dotyczącego wstrzymania wykonania decyzji, co do której wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności. Dlatego też zarzuty zawarte w skardze, dotyczące braku właściwości kolegium co do rozstrzygnięcia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty z dnia "[...]" należało uznać za chybione. Podstawą prawną wydania zaskarżonego postanowienia dotyczącego wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji administracyjnej stanowił przepis art. 159 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia tylko jedną przesłankę, która musi być spełniona, by organ mógł wstrzymać wykonanie kwestionowanej decyzji, przesłanką tą jest uzasadnione przypuszczenie wystąpienia takiej wady. Do wstrzymania wykonania takiej decyzji wystarcza zatem prawdopodobieństwo wystąpienia wady. Z treści tego przepisu wynika również, że w przypadku wystąpienia takiego prawdopodobieństwa wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest obligatoryjne i organ ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji potencjalnie nieważnej, by pomniejszyć jej negatywne skutki, które mogłyby nastąpić do czasu wydania decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie. Organ wydając postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji nie musi mieć pewności, że decyzja jest wadliwa, raz jeszcze podkreślić należy, iż wystarczające jest prawdopodobieństwo. Dlatego wstrzymanie wykonania decyzji, nie przesądza tego, czy kwestionowana decyzja jest wadliwa, wyjaśnienie tej kwestii następuje bowiem w trakcie dalszego postępowania mającego wyjaśnić czy decyzja taka dotknięta jest wadą wyszczególnioną w art. 156 § 1 k.p.a. W sprawie tej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób przejrzysty i zrozumiały wyjaśniło dlaczego należało wstrzymać wykonanie decyzji wydanej przez Starostę w dniu "[...]". Sąd podzielił argumentację kolegium dotyczącą tego, że zachodzi prawdopodobieństwo, iż decyzja starosty z dnia "[...]" w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz R. J. dotknięta jest wadą nieważności. Jakkolwiek w postanowieniu SKO rozpoznającym sprawę po raz pierwszy istnieją dwie daty złożenia wniosku o odszkodowanie sierpień i wrzesień 2010 r. to w przypadku gdy jedna z tych dat odpowiada dacie złożenia wniosku, wniosek ten został złożony po dniu 27 maja 2010 r. czyli po upływie 2-letniego terminu wynikającego z art. 129 ust. 2 i 4 Prawa ochrony środowiska, tym samym zachodzi prawdopodobieństwo rażącego naruszenia prawa spowodowanego wydaniem przedmiotowej decyzji przez starostę. To, że wniosek o odszkodowanie został złożony przed dniem 27 maja 2010 r. dotychczas wynika jedynie z twierdzeń pełnomocnika skarżącej, ale z pewnością będzie podstawowym elementem prowadzonych ustaleń organu w trakcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia "[...]". W sposób podobny należy się odnieść do możliwości naruszenia przepisu art. 132 ust. 1a i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż w sprawie tej nie mamy do czynienia z żądaniem wykupu nieruchomości. Obecnie zachodzi prawdopodobieństwo, że przepis ten nie mógł być zastosowany, ale to czy jego dyspozycja została naruszona przez Starostę będzie przedmiotem rozważań Samorządowego Kolegium Odwoławczego w trakcie prac nad rozpoznawaniem wniosku Wojewody o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia "[...]" ustalającej odszkodowanie na rzecz R. J. i zobowiązującej do wypłaty tego odszkodowania wojewodę. Biorąc powyższe pod uwagę sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.