II SA/Ol 1394/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Z.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia 1 września 2010 r. Prezydent Miasta E. przyznał Z.G, na okres od 1 listopada 2010 r. do 31 października 2011 r., na dzieci: "[...]" zasiłek rodzinny w kwotach po 91 zł miesięcznie i jednorazowe dodatki do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w kwotach po 100 zł oraz na córkę A. na wskazany wyżej okres dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej w wysokości 80 zł. Następnie, decyzją z dnia 4 listopada 2011 r. organ pierwszej instancji zmienił powyższą decyzję w ten sposób, że przyznał przedmiotowy zasiłek rodzinny i dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na okres do dnia 28 lutego 2011 r. oraz odmówił przyznania dodatków z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Decyzją z dnia 29 listopada 2011 r. organ pierwszej instancji orzekł, że wnioskodawca nienależnie pobrał świadczenia rodzinne i dodatki do tych świadczeń w kwocie 2.771,00 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E., po rozpoznaniu odwołania strony od powyższej decyzji, decyzją z dnia 5 marca 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 304/12, oddalił skargę Z.G. złożoną na tę decyzję. Decyzją z dnia 13 sierpnia 2012 r. Prezydent Miasta E. odmówił Z.G. umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, określonych w decyzji tego organu z dnia 29 listopada 2011 r. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskodawca prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z "[...]" małoletnimi córkami. Źródłem dochodu rodziny jest wynagrodzenie za pracę wnioskodawcy w wysokości ok. 1.948,48 zł miesięcznie (po uwzględnieniu zajęć komorniczych wynosi ono ok. 767,76 zł miesięcznie) oraz świadczenia z funduszu alimentacyjnego w łącznej kwocie 1.500 zł miesięcznie. Ustalony zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) dochód w rodzinie wnioskodawcy wynosił 2.267,76 zł, co w przeliczeniu na jedną osobę wyniosło 566,94 zł. Z przedstawionych przez Z.G. dokumentów wynikało natomiast, że średnie stałe miesięczne wydatki niezbędne do zaspokojenia podstawowych potrzeb rodziny wynoszą łącznie 530 zł i składają się z czynszu za mieszkanie oraz opłat za zużycie gazu i energii elektrycznej. Dodatkowo rodzina ponosi wydatki na dojazdy do pracy wnioskodawcy (400 zł), opłaty za korzystanie z komunikacji miejskiej (100 zł), opłaty za zajęcia pozalekcyjne (50 zł), odzież (150 zł) i spłatę kredytu (260 zł), a także wydatki nie należące, w ocenie organu, do wydatków zaspokajających podstawowe potrzeby rodziny: na internet (140 zł), 5 telefonów komórkowych (227,23 zł), rozwój kulturalny dzieci (100 zł), modernizację sprzętu AGD, TV i komputera (83 zł) oraz wydatki, które nie są ponoszone co miesiąc, tj. koszty wymiany sezonowej obuwia (42 zł), wyprawka do szkoły (170 zł). Organ wyjaśnił, że nie uwzględnił przedłożonych przez stronę rachunków za energię elektryczną i gaz, gdyż były wystawione A.G., zamieszkującą pod innym adresem niż wnioskodawca. Organ pierwszej instancji zauważył, że umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ma charakter uznaniowy, zaś zwrot nienależnie pobranych świadczeń jest dochodem budżetowym związanym z wykonywaniem zadań zleconych przez administrację rządową. Mając na względzie dbałość o środki publiczne, z których wypłacane są świadczenia, organ nie mógł rezygnować z odzyskania należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń. Wskazał, że świadczenia rodzinne wypłacane są z budżetu Państwa, a umorzenie należności skutkowałoby przeniesieniem zobowiązania strony na wszystkich podatników. W ocenie organu, w stanie faktycznym sprawy nie było podstaw do umorzenia przedmiotowych zaległości. Stwierdził, że umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń może nastąpić, gdy wystąpią szczególnie uzasadnione okoliczności. Termin "szczególnie uzasadnione okoliczności" należy interpretować z uwzględnieniem faktu, że do świadczeń rodzinnych uprawnione są osoby o niewysokich dochodach, spełniające tzw. kryterium dochodowe. Dochód rodziny wnioskodawcy przekracza zaś to kryterium. W związku z tym, sama trudna sytuacja materialna rodziny nie uzasadnia umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Umorzenie mogłoby nastąpić jedynie, w przypadku gdyby sytuacja rodziny była "szczególnie" trudna, na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, a nie na tle wszystkich innych rodzin. Organ zaznaczył ponadto, że wnioskodawca nie informował o zdarzeniach losowych czy chorobie. W złożonym odwołaniu Z.G. ponownie zwrócił się o umorzenie przedmiotowych należności, podnosząc, że nie stać go na ich spłatę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. decyzją z dnia 5 marca 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, że z art. 20 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, iż umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych dopuszczalne jest wyjątkowo i tylko, gdy zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Odwołujący się jako przesłankę uzasadniającą umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wskazał jedynie sytuację dochodową rodziny. Organ pierwszej instancji ustalił zatem dochód rodziny i nie zakwestionował twierdzenia strony, że nie jest on wystarczający na pokrycie wszystkich potrzeb rodziny. Kolegium zauważyło jednocześnie, że dochód rodziny w wysokości 2.267,76 zł miesięcznie nie stanowi sytuacji szczególnej w myśl art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że użyty w tym przepisie zwrot "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" należy interpretować biorąc pod uwagę fakt, że co do zasady do świadczeń rodzinnych uprawnione są jedynie osoby o niewysokich dochodach, spełniające tzw. kryterium dochodowe. Zastosowanie instytucji umorzenia byłoby możliwe zatem wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna" na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, a nie względem wszystkich innych rodzin. Za taką interpretacją wyrażenia "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny" przemawia, zdaniem Kolegium, treść art. 30 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który przewiduje, że kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ustalone ostateczną decyzją podlegają potrąceniu z wypłacanych świadczeń rodzinnych. Ustawodawca dopuścił zatem możliwość potrącania należności przy dochodach, które nie przekraczają kwoty 504 zł na osobę w rodzinie. Wobec tego, sama trudna sytuacja materialna rodziny nie mogła uzasadniać umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Kolegium zauważyło, że rodzina odwołującego się nie jest uprawniona do świadczeń rodzinnych, gdyż dochód na osobę przekracza ustawowe minimum. Odwołujący się w toku całego postępowania nie wskazał na żadne, poza sytuacją finansową rodziny, okoliczności, które mogłyby być wzięte pod uwagę w rozstrzyganiu na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające i nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a wydając rozstrzygnięcie uwzględnił wszystkie okoliczności podniesione przez wnioskodawcę. Organ zaznaczył też, że umorzenie w całości kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami byłoby sprzeczne z interesem społecznym, gdyż w takiej sytuacji wszyscy podatnicy zostaliby obciążeni kwotą nienależnie pobranych świadczeń. W złożonej skardze Z.G. wniósł o rozpatrzenie jego wniosku o umorzenie w całości nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami. Zarzucił, że organ odwoławczy błędnie uznał wydatki ponoszone przez skarżącego na opłacenie kosztów energii elektrycznej, internetu i telefonów za zbędne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Kolegium zaznaczyło ponadto, że trudna sytuacja skarżącego może być przesłanką ewentualnego rozłożenia na raty lub odroczenia płatności przedmiotowych należności, w przypadku złożenia wniosku w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Zauważyć należy, że cytowany przepis formułuje wyłącznie uprawnienie dla właściwego organu administracji do umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami. Ponadto, stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasady, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest zobowiązana do ich zwrotu. Prawidłowo więc w zaskarżonej decyzji podniesiono, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości, o co wnioskował skarżący, ma charakter uznaniowy i jest uzależnione od stwierdzenia przez organ przesłanki występowania szczególnych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny wnioskodawcy. Dodać należy, że z uwagi na pozostawienie sposobu załatwienia sprawy uznaniu organu administracji, umorzenie przedmiotowych należności nie jest obligatoryjne nawet, jeżeli wnioskodawca spełni wszystkie przesłanki warunkujące zastosowanie tej pomocy. Warunkiem wydania prawidłowej decyzji w tym przedmiocie jest jednak szczegółowe zbadanie stanu faktycznego sprawy po kątem występowania przesłanki "szczególnych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny" i zindywidualizowanie uzasadnienia decyzji. Wyjaśnić ponadto należy, że z uwagi na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia podejmowanego na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jego sądowa kontrola jest ograniczona. Kontrola legalności rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym sprowadza się bowiem do zbadania czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy i czy dokładnie zostały wyjaśnione okoliczności faktyczne. Istotne jest także zbadanie, czy po wszechstronnym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego dokonano prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zastosowanie dobrodziejstwa powołanego wyżej przepisu. W niniejszej sprawie składając wniosek o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości, jako przesłankę uzasadniającą wniosek skarżący wskazał trudną sytuację dochodową rodziny. Podniósł, że uzyskiwany przez niego dochód nie jest wystarczający na pokrycie wszelkich potrzeb rodziny. W sprawie nie jest sporne, że w dacie złożenia wniosku na dochód rodziny skarżącego składało się jego wynagrodzenie za pracę w kwocie ok. 767 zł (po uwzględnieniu zajęć komorniczych) i świadczenia z funduszu alimentacyjnego w łącznej kwocie 1.500 zł, co w przeliczeniu na jedną osobę wyniosło 566,94 zł miesięcznie. Zasadnie organy obu instancji podniosły zatem, że kwota ta przekracza kryterium dochodowe, które w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji wynosiło, stosownie do art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy, 504,00 zł. Kryterium dochodowe nie jest wprawdzie wyznacznikiem zastosowania art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale należy podzielić stanowisko, że powinno być brane pod uwagę przy ocenie sytuacji rodziny. W orzecznictwie sądów administracyjnych akceptowany jest pogląd, że użyty w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych zwrot "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" należy interpretować, biorąc pod uwagę fakt, że co do zasady do świadczeń rodzinnych uprawnione są jedynie osoby o niewysokich dochodach, spełniające tzw. kryterium dochodowe. Nawet zatem sama trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń; jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna" (zob. np. wyroki: WSA w Lublinie z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 687/11, WSA w Łodzi z dnia 17 października 2012, sygn. akt II SA/Łd 331/12, WSA w Krakowie z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 124/12, WSA w Gliwicach z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt IV SA/GL 1648/11). Słusznie więc organy administracji odniosły sytuację rodziny skarżącego do położenia rodzin, których dochody - niższe niż w rodzinie skarżącego - uprawniają do otrzymania zasiłku rodzinnego. W tym kontekście zasadnie oceniono, że nie zaistniały w sprawie szczególne okoliczności dotyczące sytuacji rodziny skarżącego, które uzasadniałyby umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Poza niewysokim dochodem, lecz nie niższym nawet niż ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania zasiłku rodzinnego, skarżący nie wskazał na jakiekolwiek okoliczności, które można by ocenić jako "szczególne". Stwierdzić należy, że dokonana przez organy administracji ocena przesłanki zawartej w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych oparta została na konkretnych, podanych przez skarżącego danych dotyczących uzyskiwanych dochodów i wydatków rodziny. W sposób wystarczający wykazano też w uzasadnieniu decyzji, że nie zaistniała przesłanka uwzględnienia wniosku o umorzenie całości przedmiotowych należności, a dokonana ocena dowodów i przebieg postępowania nie naruszają zasad postępowania administracyjnego. Wyjaśnić trzeba, że fakt, iż nie wszystkie zgłoszone wydatki rodziny zostały ocenione przez organy administracji jako "niezbędne do zaspokojenia podstawowych potrzeb rodziny" nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia decyzji wyraźnie bowiem wynika, że o odmowie uwzględnienia wniosku skarżącego przesądziła wysokość uzyskiwanego dochodu, który w przeliczeniu na członka rodziny przekroczył kryterium dochodowe, a którego nie przekraczają osoby uprawnione do otrzymania zasiłku rodzinnego oraz brak podania jakichkolwiek okoliczności dotyczących rodziny, które wskazywałyby, że rzeczywiście znajduje się ona w szczególnej sytuacji. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd orzekł jak w sentencji.