II SA/Ol 14/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie skierowania do Środowiskowego Domu Samopomocy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]", wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez zastępcę Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej, skierowano Z. K. do Środowiskowego Domu Pomocy Społecznej "[...]" na okres od dnia 1 sierpnia 2007 r. do dnia 31 stycznia 2008r. Jednocześnie orzeczono o bezpłatnym pobycie wnioskodawczyni w Środowiskowym Domu Pomocy Społecznej oraz o ponoszeniu pełnej odpłatności za wyżywienie (5,60 zł za dzień). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 51 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 3, art. 97 ust. 1, art. 100 ust. 1 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593, ze zm.) oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych i kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 135, poz. 950). W uzasadnieniu tej decyzji podano, że Z. K. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z małżonkiem, jest osobą w wieku poprodukcyjnym, całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji. Ze względu na wiek, stan zdrowia i istniejące schorzenia wymaga pomocy w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych. Źródłem dochodu rodziny jest świadczenie emerytalne Z. K. oraz jej męża wraz z dodatkami pielęgnacyjnymi. Wyliczono, iż łączny dochód rodziny wynosi 2.030,34 zł, co stanowi 289% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie i nie kwalifikuje do korzystania z bezpłatnych świadczeń pomocy społecznej. Po przytoczeniu treści przepisów art. 51 ust. 1 i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, organ I instancji wskazał, iż w przypadku rodziny wnioskodawczyni kryterium dochodowe wynosi 702 zł. Pani Z. K. będzie korzystała z wyżywienia w placówce, w związku z czym będzie ponosiła odpłatność za wyżywienie w wysokości 5,60 zł za 1 dzień. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł w imieniu Z. K., jej małżonek S. K. Podniósł, iż organ I instancji orzekając o odpłatnym korzystaniu przez jego małżonkę z wyżywienia w Środowiskowym Domu Pomocy Społecznej, kierował się wyłącznie kryterium dochodowym, nie biorąc pod uwagę wysokich wydatków, jakie ponosi rodzina w związku z chorobą obojga małżonków. Wymienił też szczegółowo ponoszone miesięcznie opłaty i wydatki na leki, podając, iż po ich odliczeniu pozostaje im na utrzymanie kwota 226,42 zł. Zwrócił uwagę, iż jego małżonka nie przebywa w Domu Pomocy Społecznej przez cały czas, wobec czego, poza opłatą za wyżywienie w ośrodku, ponosi wydatki na wyżywienie w soboty i niedziele oraz codziennie na kolacje. Dodał, iż zbliża się zima, a żona nie ma choćby ciepłej kurtki, brakuje mu też środków na wykupienie nowego leku. Z powodu tej trudnej sytuacji życiowej i materialnej są zadłużeni u sąsiadów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ ten wskazał, że zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej opłatę za pobyt w ośrodkach wsparcia ustala podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, uwzględniając przyznany zakres usług na podstawie uchwały rady gminy. Na podstawie § 5 uchwały Rady Miejskiej, zgodnie z tabelą odpłatności za posiłek, wysokość ponoszonej odpłatności w przypadku strony odwołującej się (289 % kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej) wynosi 100% kosztów wyżywienia oraz 3 % kosztów pobytu. Z zaskarżonej decyzji wynika, że organ pomocy społecznej, działając z urzędu, wziął pod uwagę szczególną sytuację rodziny i odstąpił od ustalenia opłaty za pobyt Pani Z. K. w ŚDP, ustalając jedynie odpłatność za posiłki. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Z. K., reprezentowana przez męża S. K., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się jej uchylenia. Uzasadniając skargę pełnomocnik strony skarżącej zarzucił, iż organy odmawiając jego żonie bezpłatnego korzystania z wyżywienia w Środowiskowym Domu Samopomocy oraz bezpłatnego dowozu do tego ośrodka, nie uwzględniły ich szczególnej sytuacji. Ponownie wymienił stałe wydatki jakie zmuszeni są ponosić miesięcznie. Nadmienił, iż jego żona ma 80 lat, a on 87 lat, oboje są inwalidami I grupy, a ich położenie ulega ciągłemu pogorszeniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo wskazano, iż Rada Miejska nie zmieniała od 2004 r. stawek odpłatności za pobyt w Środowiskowym Domu Pomocy Społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że obowiązany jest brać pod uwagę naruszenia prawa nawet wówczas, gdy nie były one objęte zarzutami skargi. W ocenie Sądu skarga jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej powinny dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis nakłada na organy administracji obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 Kpa stanowiący, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zauważyć także należy, że generalnie powinność uprzedniego zbadania stanu faktycznego jest warunkiem uznania, że podejmujący decyzję organ nie postąpił w sposób arbitralny, w oderwaniu od konkretnych okoliczności danego wypadku. Organy administracji obowiązane są ponadto prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 11 Kpa). Wydając rozstrzygnięcie organ obowiązany jest je uzasadnić zgodnie z wymogami stawianymi przez art. 107 § 3 Kpa. Organy rozpoznające przedmiotową sprawę tylko częściowo zastosowały się do przytoczonych wyżej obowiązków. Stwierdzić należy, iż generalnie prawidłowe są dokonane przez organy orzekające w sprawie ustalenia istnienia przesłanek uzasadniających częściowe zwolnienie skarżącej z odpłatności związanej z dziennym pobytem w Środowiskowym Domu Samopomocy. Taką możliwość bowiem daje organom pomocy społecznej uchwała Rady Miejskiej "[...]" w sprawie ustalenia organizacji oraz szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w placówkach dziennego pobytu Środowiskowego Domu Pomocy Społecznej (Dz. Urz. Województwa "[...]"). Stosownie do treści § 3 ust. 2 tej uchwały częściowemu zwolnieniu z odpłatności podlegają osoby, których dochód przekracza kryterium dochodowe. Natomiast zgodnie z § 4 uchwały w szczególnie uzasadnionych przypadkach, ze względu na trudną sytuację materialną lub życiową, Dyrektor MOPS, na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu, może ją zwolnić z opłaty lub odstąpić od ustalenia opłaty określonej w załączniku Nr 2 do uchwały. Decyzje podejmowane przez organy administracji publicznej na podstawie wskazanego wyżej przepisu mieszczą się w ramach tak zwanego uznania administracyjnego, o czym świadczy sformułowanie "Dyrektor MOPS (...) może". Ocena czy w konkretnej sprawie występują szczególne okoliczności uzasadniające częściowe zwolnienie, bądź odstąpienie od ustalenia opłaty pozostawiona więc została swobodnemu uznaniu organu, przy uwzględnieniu oczywiście mającej wpływ na tę ocenę trudnej sytuacji materialnej rodziny lub osoby. Kontrola legalności decyzji wydawanych w granicach uznania administracyjnego sprowadza się więc do oceny, czy organy uwzględniły całokształt okoliczności faktycznych oraz czy w ramach swego uznania nie naruszyły one zasady swobodnej oceny dowodów. W orzecznictwie i literaturze jednolicie podkreśla się, iż podejmowane w ramach tak zwanego uznania administracyjnego rozstrzygnięcia muszą opierać się na obiektywizmie, bezstronności, rzetelnym i wszechstronnym ustaleniu stanu faktycznego, co ma znaleźć wyraz w podaniu uzasadnienia swego stanowiska. Uznanie administracyjne bowiem nie oznacza niczym nieskrępowanego, dowolnego działania. Organ rozstrzygający w sprawie powinien zatem uzasadnić swoje stanowisko, zawrzeć w nim motywy, z racji których podjęto decyzję danej treści. W przeciwnym razie nie poddawałaby się ona żadnej kontroli i jak każda decyzja podlega ocenie pod względem legalności, to jest zgodności z prawem w zakresie zarówno podstaw prawnych, jak i faktycznych, które powinny być znane, a nie domniemywane. W okolicznościach niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę na treść wywiadu przeprowadzonego przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej dotyczący Pani Z. K. i jej rodziny. Treść uzasadnień obu decyzji wskazuje na to, iż wywiad ten nie był przedmiotem dokładnej analizy. Wynika z niego, że skarżąca (82 lata) i jej mąż (87 lat) są inwalidami I grupy wymagającymi pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych. Dochód rodziny stanowią świadczenia emerytalne małżonków K. wraz z dodatkami pielęgnacyjnymi w łącznej kwocie 2030,34 zł. Wysokość dochodu na osobę wynosi 1015,17 zł. Pani Z. K. cierpi na chorobę "[...]", wymaga pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych w formie specjalistycznych usług opiekuńczych i posiłku, w ośrodku wsparcia, co wiąże się również z wydatkami, jakie musi przeznaczać na ten cel. Miesięczne wydatki na leki obojga małżonków wynoszą 1150,69 zł, opłata za dowóz skarżącej do ośrodka wsparcia wynosi 115,56 zł, koszt wyżywienia skarżącej w ŚDP wynosi 117,60 zł. Ponadto rodzina opłaca czynsz mieszkaniowy w kwocie 335,53zł, energię elektryczną w kwocie 37,78 zł oraz telefon stacjonarny i komórkowy w kwocie 47,60 zł. Na bieżące potrzeby, takie jak żywność, odzież, środki czystości, pozostaje 227,42 zł. Z powyższych ustaleń wynika, że Pani Z. K. wraz z mężem znajdują się w trudnej sytuacji materialnej, ponieważ dochody jakie uzyskują, nie zaspokajają w pełni potrzeb bytowych rodziny. Ocena czy osoba umieszczana w ośrodku wsparcia znajduje się w szczególnej sytuacji materialnej lub życiowej uzasadniającej zwolnienie od opłaty lub odstąpienie od opłaty określonej w załączniku Nr 2 do uchwały należy do organów pomocy społecznej, jednakże nie może być to ocena dowolna. Obowiązkiem organów jest uwzględnienie wszystkich okoliczności, które określają sytuację materialną, oraz dokonanie na ich podstawie oceny, czy sytuacja ta jest istotnie szczególnie trudna. W rozpoznawanej sprawie organy nie przedstawiły żadnej argumentacji, z której wynikałoby w sposób jasny i oczywisty, dlaczego zwolniono skarżącą tylko z ponoszenia opłaty za pobyt w Środowiskowym Domu Samopomocy, która w przypadku skarżącej nie jest opłatą wysoką, gdyż wynosi 3% opłaty wynoszącej 500 zł. Ma to istotne znaczenie z tego względu, że na opłatę w rozumieniu przedmiotowej uchwały składa się nie tylko opłata za pobyt w ośrodku wsparcia, ale także opłata za wyżywienie. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika dlaczego organ nie znalazł podstaw do częściowego zwolnienia skarżącej z ponoszenia opłaty za wyżywienie, która wynosi 117,60 zł miesięcznie i stanowi znaczne obciążenie budżetu rodziny. Stanowisko takie narusza przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7,11,77 i 107 § 3 Kpa. Brak prawidłowo sporządzonych uzasadnień w wydanych decyzjach w istocie uniemożliwił Sądowi ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Wyczerpuje też przesłankę innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Skoro rozstrzygniecie w sprawie nie zostało oparte na pełnej ocenie sytuacji materialnej skarżącej, to z powodu wyżej wymienionych przepisów zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 tej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.