II SA/Ol 140/22

Dnia 12 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji określającej kierunek, termin i osobę zobowiązaną do rekultywacji gruntów oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., Starosta O. (dalej jako: "Starosta", "organ pierwszej instancji"), odmówił Spółce A (dalej jako: "skarżąca", "Spółka"), zmiany własnej decyzji z dnia [...] 2017 r., określającej kierunek, termin i osobę zobowiązaną do rekultywacji gruntów stanowiących część dz. Nr [...] i [...], obręb ewidencyjny K., gm. B., pow. o., woj. [...]. W uzasadnieniu decyzji, organ pierwszej instancji powołał się na art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1326), dalej jako: "u.o.g.r.l.". Podał, że ustawa ta nie przewiduje zmiany decyzji w sprawie określenia sposobu przeprowadzenia rekultywacji gruntów. Wnioskowana zmiana jest nową sprawą administracyjną i nie może być także załatwiona w oparciu o art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a.". Wniosek dotyczy bowiem nowych okoliczności, które w żaden sposób nie zostały uwzględnione w decyzji. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może w żaden sposób zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Decyzja wydawana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją, której dotyczy wniosek o jej uchylenie lub zmianę, a nie kwestii nowych. W odwołaniu, złożonym od decyzji Starosty O. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], (dalej jako: "Kolegium, "organ odwoławczy"), odwołujący się zarzucił naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l., poprzez błędne uznanie, że nie jest dopuszczalna zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. i bezzasadną odmowę dokonania zmiany decyzji. Zarzucono też naruszenie art. 155 k.p.a., przez odmowę jego zastosowania w sprawie oraz naruszenie art. 7, 8, 77, 80 w zw. z art. 155 k.p.a., poprzez zaniechanie zbadania występowania w przedmiotowej sprawie zmiany decyzji określonych w tym przepisie. Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i dokonanie zmiany decyzji z dnia [...] 2017 r. Organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy stanowią przepisy u.o.g.r.l. Powołał się na ustawę oraz rozporządzenie z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015 r., poz.796) oraz art. 155 k.p.a. Wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłączenie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, czyli decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych. Zmiana decyzji z dnia [...] 2017 r. byłaby możliwa w trybie art. 155 k.p.a. wtedy, gdyby wniosek o jej zmianę dotyczył kwestii rozstrzygniętych tą decyzją tj. kwestii dotyczących kierunku rekultywacji, względnie zmiany jej wykonania. Tymczasem, wniosek o zmianę decyzji dotyczył dopuszczenia w decyzji do użycia w procesie rekultywacji i zagospodarowania terenów eksploatacyjnych odpadu o kodzie 17 05 04 – Gleba i ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03, a więc zagadnienia związanego z warunkami wykonania rekultywacji. Będąca przedmiotem wniosku decyzja Starosty nie zawiera rozstrzygnięcia w kwestii warunków wykonania rekultywacji. Wskazanie w decyzji pierwotnego rolnego kierunku rekultywacji z możliwością występowania zbiorników wodnych nie stanowi o określeniu warunków tej rekultywacji. Tego rodzaju rozstrzygnięcie oznacza jedynie określenie kierunków rekultywacji – rolny z funkcją wodną. Z uwagi na to, że pierwotna decyzja nie określa warunków wykonania rekultywacji, a jedynie jej kierunek, brak jest podstaw do zmiany decyzji we wskazanym we wniosku zakresie. . W skardze, złożonej do tut. Sądu na decyzję Kolegium z dnia [...] r., skarżąca Spółka zarzuciła: a) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, 7a, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji i zaniechanie zbadania występowania w sprawie przesłanek zmiany decyzji z art. 155 k.p.a.; b) naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l. w zw. z art. 155 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że w decyzjach w przedmiocie rekultywacji nie można określać sposobu jej przeprowadzenia i w konsekwencji bezzasadną odmowę dokonania zmiany decyzji Starosty z dnia [...] 2017 r.; c) naruszenie art. 155 k.p.a., poprzez bezzasadna odmowę jego zastosowania na skutek błędnego uznania, że dotyczy nowej sprawy, podczas gdy strona wniosła o dopuszczenie do użycia w procesie rekultywacji i zagospodarowania terenów odpadu o kodzie 17 05 03 obok dopuszczonego w tej decyzji występowania zbiorników wodnych, tym samym w sprawie występuje tożsamość sprawy administracyjnej warunkującej zastosowanie art. 155 k.p.a. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podkreślono, że z art. 22 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l. nie wynika zakaz zawarcia w decyzji w przedmiocie rekultywacji warunków tej rekultywacji. Decyzja ma uznaniowy charakter. Obranie określonego kierunku rekultywacji powinno być wynikiem rozważenia wszystkich okoliczności sprawy oraz wyważenia interesów stron postępowania. Proces ten powinien być dodatkowo zorientowany na realizację celów ustawy, tj. na doprowadzenie do rekultywacji gruntów zdewastowanych poprzez przywrócenie im wartości użytkowych lub przyrodniczych. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem Kolegium, że wnioskowana zmiana decyzji dotyczyła kwestii nowych, nie rozstrzygniętych decyzją ostateczną. W ocenie skarżącej, występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. Organ powinny dokonać zbadania występowania określonych w art. 155 k.p.a. przesłanek dokonania zmiany decyzji, czego w przedmiotowej sprawie zaniechano. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa i tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, a skarżąca nie sprzeciwiła się temu w przepisanym terminie. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest możliwość zmiany decyzji ostatecznej Starosty Powiatowego w O. z dnia [...] 2017 r. o ustaleniu rolnego kierunku rekultywacji z możliwością wystąpienia zbiorników wodnych na części działki nr [...] i [...] w obrębie K., gm. B., pow. o. W decyzji tej organ wskazał, że Spółka złożyła wniosek o ustalenie rolnego kierunku rekultywacji z możliwością wystąpienia zbiorników wodnych terenów kopalnianych "[...]" na ww. działkach. Po zakończeniu eksploatacji kopalni powstanie wyrobisko, które częściowo zostanie wypełnione nakładem, a skarpy zostaną złagodzone. W miejscach tego wymagających skarpy będą zabezpieczone półkami przeciwerozyjnymi lub opaskami z faszyny, a następnie poddane zabudowie biologicznej. W ocenie skarżącej, możliwa jest zmiana przedmiotowej decyzji, o którą Spółka wystąpiła w dniu 5 sierpnia 2021 r., wnosząc o dopuszczenie do użycia w procesie rekultywacji i zagospodarowania terenów poeksploatacyjnych odpadu o kodzie 17 05 04 – Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 (bez warstwy glebowej i torfu). W ocenie organów natomiast, wnioskowana zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwa, bowiem decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, czyli decyzja, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych. Tym samym, zmiana decyzji w przedmiotowej sprawie w trybie art. 155 k.p.a. byłaby możliwa wtedy, gdyby wniosek o zmianę dotyczył kwestii rozstrzygniętych już tą decyzją, tj. kwestii dotyczących kierunku rekultywacji, względnie terminu jej wykonania. Tymczasem, wniosek o zmianę dotyczył dopuszczenia w decyzji do użycia w procesie rekultywacji i zagospodarowania terenów poeksploatacyjnych odpadu o kodzie 17 05 04 – Gleba i ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03 (bez warstwy gleby i torfu), a więc zagadnienia związanego z warunkami (czy też ze sposobem) wykonania rekultywacji. Będąca przedmiotem wniosku decyzja Starosty nie zawiera rozstrzygnięcia w kwestii warunków wykonania rekultywacji. Sąd podziela stanowisko organów w przedmiotowej sprawie. Podstawą prawną decyzji z dnia [...] 2017 r. były m.in. przepisy art. 22 ust. 1 pkt 2, 3 u.o.g.r.l. Zgodnie z tymi przepisami - decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów, kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów. W przedmiotowej decyzji ustalono rolny kierunek rekultywacji z możliwością wystąpienia zbiorników wodnych. W decyzji nie określono sposobu, ani warunków wykonania rekultywacji. Zagadnienie to nie było więc objęte przedmiotową decyzją. Tymczasem wniosek Spółki z dnia 5 sierpnia 2021 r. dotyczy właśnie warunków rekultywacji, ponieważ skarżąca wniosła o dopuszczenie do użycia w procesie rekultywacji i zagospodarowania terenów poeksploatacyjnych konkretnego odpadu. Postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. służy przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej, co oznacza, że chodzi o weryfikację elementów i warunków tej decyzji. Nie można nią objąć kwestii nowych nierozstrzygniętych tą decyzją. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 2558/21 - na podstawie art. 155 k.p.a. można dokonać zmiany lub uchylenia decyzji w każdym czasie, jednak pod warunkiem, że mamy do czynienia z tożsamością sprawy administracyjnej w chwili wydawania decyzji ostatecznej i decyzji zmienianej na podstawie art. 155 k.p.a. O tożsamości sprawy można mówić w świetle utrwalonych poglądów orzecznictwa oraz doktryny, gdy: a) w sprawie występują te same podmioty, b) w sprawie chodzi o tożsame pod względem treści prawa lub obowiązki, c) stan faktyczny sprawy nie jest zmieniony co do prawnie istotnych elementów, d) stan prawny jest niezmienny lub ciągły. Tak więc decyzja wydana w trybie art. 155 może dotyczyć wyłącznie tych kwestii, które były przedmiotem rozstrzygnięcia weryfikowanej decyzji (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022). W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia – wbrew stanowisku skarżącej - z tożsamością sprawy administracyjnej, ponieważ przedmiotem decyzji z dnia [...] 2017 r., był wyłącznie kierunek, termin rekultywacji, nie zaś sposób jej wykonania. Oznacza to, że nie mamy tu do czynienia z tymi samymi obowiązkami lub prawami. Tym samym, prawidłowo organy uznały, nie można dokonać zmiany decyzji o elementy i kwestie nią nieobjęte. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono, jak w sentencji.