II SA/Ol 1405/16

Dnia 24 stycznia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017 roku sprawy ze skargi B. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie usług opiekuńczych - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Z przekazanych przez organ Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 7 września 2016 r. B. F. (dalej zwana skarżącą) zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie usług opiekuńczych w wymiarze dwóch godzin tygodniowo. W uzasadnieniu wniosku skarżąca podała, że jest osobą schorowaną po licznych cyklach chemioterapii, radioterapii, a także operacjach chirurgicznych. Wskazała, że proste czynności sprawiają jej dużą trudność. Natomiast w załączonym do wniosku oświadczeniu skarżąca dodatkowo wyjaśniła, że potrzebuje pomocy w pracach domowych jak odkurzanie, mycie podłóg, mycie drzwi, wycieranie kurzu, palenie w piecu, zakupach (przyniesieniu) ciężkiego towar. Dodała, że bardzo szybko się męczy, ma zawroty głowy i wymioty, a każdy wysiłek powoduje nasilenie duszności. Wyraziła także zgodę na przeprowadzenie wywiadu u córki, która nie może się nią zaopiekować, bo pracuje na zmiany w sklepie. Do wniosku skarżąca załączyła ponadto: dokumentację medyczną (z której wynika, że zdiagnozowano u niej raka piersi oraz rozedmę płuc), orzeczenie o zaliczeniu jej w okresie od 01.06.2016 r. do 30.06.2019 r. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, a także zaświadczenie lekarskie, że ze względu na stan zdrowia potrzebuje pomocy drugiej osoby oraz zaświadczenie o dochodzie jej męża. Z rodzinnego wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego w toku postępowania, wynika natomiast, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, którego wynagrodzenie z wykonywanej pracy zawodowej w wysokości "[...]" zł. stanowi jedyny dochód rodziny. Skarżąca ma dwoje dzieci, które prowadzą oddzielne od niej gospodarstwa domowe, przy czym syn od około 1,5 roku przebywa zagranicą, a córka pracuje zawodowa w sklepie. Rodzina funkcjonuje w środowisku prawidłowo, a skarżąca utrzymuje kontakty z dziećmi, przy czym z synem jest to kontakt telefoniczny. Decyzją z dnia "[...]" Zastępca Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta, odmówił przyznania skarżącej świadczenia z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że jak wynika z akt sprawy skarżąca oczekuje pomocy przy pracach domowych polegających m.in. na odkurzaniu, myciu podłóg, myciu drzwi, wycieraniu kurzu. Wskazał, że z posiadanej dokumentacji wynika, że członkowie jej rodziny poza synem, który obecnie przebywa zagranicą, mogą, a jednocześnie są zobowiązani taką pomoc zapewnić, co wynika m.in. z art. 23 i art. 87 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Ocenił, że wymienione powyżej czynności mogą być wykonywane w godzinach, w których zarówno mąż, jak i córka skarżącej nie świadczą pracy w ramach obowiązków zawodowych. Podniósł, że niewątpliwie trudna sytuacja zdrowotna skarżącej ogranicza jej funkcjonowanie w życiu codziennym i wykonywanie obowiązków, jednakże organ ze względu m.in. na zasoby kadrowe zobowiązany jest zapewnić takowe usługi w szczególności osobom samotnym, które z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymagają pomocy innych osób, a są jej pozbawieni. W tych okolicznościach organ I instancji uznał, że skarżąca nie spełnia przesłanek określonych w art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej do przyznania jej usług opiekuńczych. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wyraziła niezadowolenie z jej wydania, podnosząc, że jej mąż nie jest w stanie sią nią opiekować, gdyż pracuje zawodowo nawet siedem dni w tygodniu. Zarzuciła, że mimo wyrażenia przez nią zgody, organ nie przeprowadził wywiadu z jej córką, która także pracuje zawodowo, a obecnie przebywa na zwolnieniu lekarskim ponieważ jest w ciąży. Wskazała, że załączyła zaświadczenie od lekarza, że wymaga opieki innej osoby, a także orzeczenie o niepełnosprawności, w którym zaznaczono "korzystanie z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się m.in. korzystanie z usług opiekuńczych". Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium za prawidłowe uznało stanowisko organu I instancji, że w przypadku skarżącej nie zachodzą podstawy do przyznania usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Zauważyło przy tym, że usługi opiekuńcze przyznawane są osobom, które wymagają zarówno pomocy w zaspokojeniu codziennych potrzeb życiowych, jak i opieki higienicznej oraz zleconej przez lekarza pielęgnacji. Kolegium oceniło, że skarżąca - jakkolwiek wymaga pomocy drugiej osoby – nie jest osobą wymagającą stałej pomocy w zaspokojeniu codziennych potrzeb życiowych; jej stan zdrowia nie pozwala jedynie na wykonywanie pewnych czynności, co stanowi niewątpliwie ograniczenie lecz nie uzasadnia przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych. Podkreśliło, że skarżąca jest osobą sprawną fizycznie, sama załatwia bieżące sprawy dnia codziennego, nie wymaga pomocy ani w zaspokojeniu codziennych potrzeb życiowych ani w czynnościach związanych z higieną, czy też kontaktach z lekarzami, urzędami i otoczeniem. Skonstatowało, że stan zdrowia skarżącej i jej sytuacja rodzinna nie obligowały organu I instancji do przyznania pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych, gdyż nie zachodzą przesłanki do przyznania takiej pomocy na podstawie art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Podniosło przy tym, że czynności w jakich skarżąca potrzebuje pomocy są (poza paleniem w piecu w okresie zimowym) czynnościami, które nie muszą być wykonywane codziennie i ponadto mogą być swobodnie wykonywane w różnych godzinach (przed lub po pracy) i w dniach wolnych od pracy. Uznało, że w rozpoznawanym przypadku nie chodzi również o stałą, codzienna pomoc w wykonywaniu czynności dnia codziennego, lecz o pomoc w czynnościach powodujących narażenie na dźwiganie, nadwyrężenie ręki, wspinanie się ponad poziom podłogi. Podkreśliło, że niemożność udzielenia pomocy, o której mowa w art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, musi być postrzegana obiektywnie, a nie z punktu widzenia oczekiwań wnioskodawcy, czy też z perspektywy braku woli pomocy ze strony członka rodziny osoby wymagającej pomocy. Zwróciło także uwagę na uznaniowy charakter decyzji o przyznania omawianej pomocy oraz cele i zakres pomocy społecznej określone w art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca podała, że jej stan zdrowia stale się pogarsza, często traci przytomność i boi się sama zostać w domu. Wskazała, że nie radzi sobie z obowiązkami domowymi, i higienicznymi, jak mycie włosów, wejście i wyjście z wanny. Podała, że w związku z zaawansowanym rakiem piersi ma duży obrzęk ręki, co uniemożliwia wykonywanie nawet najprostszych czynności. Wyjaśniła, że mąż nie jest w stanie zapewnić jej opieki, gdyż pracuje w różnych godzinach i późno wraca z pracy, a mieszkanie wyposażone jest w ogrzewanie piecowe. Podniosła, że odkąd nie otrzymuje zasiłku pielęgnacyjnego nie jest w stanie opłacać opiekunki i dlatego zwróciła się o pomoc do MOPS. Dodała, że córka nadal przebywa na zwolnieniu lekarskim, gdyż jest w zagrożonej ciąży i nie jest w stanie opiekować się skarżącą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wyjaśniło, że ustalenia w postępowaniu administracyjnym dokonywane były z punktu widzenia oczekiwań skarżącej zawartych we wniosku o przyznanie usług opiekuńczych. Podało, że wówczas skarżąca wskazywała, że potrzebuje pomocy przy pracach domowych polegających m.in. na odkurzaniu, myciu podłóg, okien, drzwi oraz wycieraniu kurzu z górnych partii mebli, paleniu w piecu i przynoszeniu cięższych zakupów. Wywiodło przy tym, że zakres żądania strony wyznacza ramy postępowania w sprawie. Zauważyło, że skarżąca dopiero na etapie skargi i najprawdopodobniej wskutek treści zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozszerzyła zakres wnioskowanej pomocy o pomoc w zakresie także usług higienicznych; na tym też etapie sprawy przedstawiła dokumenty, które mogą wskazywać na pogorszenie się jej stanu zdrowia, a przy tym wskazywać na konieczność pomocy w zakresie innej aniżeli określony dotychczas przez stronę. W tym kontekście Kolegium wskazało, że nic nie stoi na przeszkodzie, by skarżąca wystąpiła z nowym wnioskiem o przyznanie usług opiekuńczych, tym bardziej, że jak wskazuje uważa, że jej stan zdrowia pogorszył się na tyle, że wymaga pomocy w innym, aniżeli wskazanym w niniejszym postępowaniu – zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje m.in. w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych. W sprawie tej niesporne jest, że przyznanie skarżącej wskazanego świadczenia należy rozpatrywać z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.); dalej u.p.s. W świetle tego przepisu, usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Zgodnie zaś z art. 50 ust. 3 u.p.s., usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. W kontrolowanej sprawie organy obu instancji uznały, że wymienione przez skarżącą we wniosku o przyznanie usług opiekuńczych czynności (polegające m.in. na odkurzaniu, myciu podłóg, okien, drzwi oraz wycieraniu kurzu z górnych partii mebli, paleniu w piecu i przynoszeniu cięższych zakupów) mogą być wykonywane przez jej męża lub córkę w godzinach, w których nie świadczą oni pracy w ramach obowiązków zawodowych. Jak wynika z odpowiedzi na skargę przy formułowaniu tej oceny przyjęto, że zakres żądania strony wyznacza ramy postępowania w sprawie przyznania usług opiekuńczych. Z takim poglądem nie sposób się zgodzić. Uszło bowiem uwadze organów, że zgodnie z art. 50 ust. 5 u.p.s., to ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia. W świetle tej regulacji prawnej nie jest zatem właściwe rozpatrywanie wniosku o przyznanie usług opiekuńczych jedynie przez pryzmat czynności, które enumeratywnie wymienia wnioskodawca. W takich sprawach konieczne jest bowiem ustalenie, czy wnioskodawca potrzebuje pomocy przy dokonywaniu czynności, o których mowa w cytowanym powyżej art. 50 ust. 3 u.p.s., a więc pomocy w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opieki higienicznej, zaleconej przez lekarza pielęgnacji, względnie zapewnienia kontaktów z otoczeniem. W niniejszej sprawie organy zaniechały takich ustaleń, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sformułowana zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez Kolegium ocena, że skarżąca nie wymaga pomocy ani w zaspokojeniu codziennych potrzeb życiowych ani w czynnościach związanych z higieną, czy też w kontaktach z lekarzami, urzędami i otoczeniem, nie dość, że nie została poprzedzona przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego, to jeszcze pozostaje w sprzeczności z materiałem dowodowym zgromadzonym dotychczas w sprawie. Dostrzec bowiem należy, że już we wniosku o przyznanie usług opiekuńczych skarżąca podała, że jest osobą schorowaną po licznych cyklach chemioterapii, radioterapii, a także operacjach chirurgicznych. Wskazała, że proste czynności sprawiają jej dużą trudność, bardzo szybko się męczy, ma zawroty głowy, choruje na zespół Maniere’a, ma wymioty, a każdy wysiłek powoduje nasilenie duszności. Ponadto w związku z rakiem piersi ma również duży obrzęk ręki, co utrudnia wykonywanie nawet najprostszych czynności, w tym higienicznych. Z załączonej do wniosku dokumentacji medycznej wynika, że u skarżącej zdiagnozowano raka piersi oraz rozedmę płuc, a z zaświadczenia lekarskiego, że ze względu na stan zdrowia potrzebuje pomocy drugiej osoby. Konieczność korzystania przez skarżącą z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się m.in. korzystanie z usług opiekuńczych, wynika także ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia o niepełnosprawności (k. 7). W świetle tych dokumentów za niezrozumiałe uznać należy wywody Kolegium, zawarte w odpowiedzi na skargę, jakoby dopiero na etapie skargi skarżąca przedstawiła dokumenty, które mogą wskazywać na pogorszenie się jej stanu zdrowia, a przy tym wskazywać na konieczność pomocy w zakresie innej aniżeli określony dotychczas przez stronę. Jak już podano zakres usług opiekuńczych określa organ administracji publicznej. Wydanie rozstrzygnięcia w tej kwestii musi zostać jednak poprzedzone wszechstronnym i wyczerpującym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy winny zatem szczegółowo ustalić, w jakim zakresie niezbędne jest objęcie skarżącej wnioskowaną pomocą z uwzględnieniem zasad przyznawania usług opiekuńczych stosownie do unormowania zawartego w art. 50 ust. 2 i 3 u.p.s.. Konieczne jest też jednoznaczne ustalenie, czy mąż oraz dzieci skarżącej mogą jej taką pomoc zapewnić. W przypadku zaś stwierdzenia wystąpienia przesłanek do przyznania skarżącej pomocy w formie usług opiekuńczych organ pomocy społecznej, zgodnie z art. 50 ust. 5 u.p.s., winien ustalić zakres, okres i miejsce świadczenia usług opiekuńczych. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.