II SA/Ol 1407/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]" r. Dyrektor Departamentu Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, po rozpatrzeniu wniosku spółki A z dnia 7 października 2015 r., odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie wolno stojącej wieży o wysokości do 40,3 m dla potrzeb stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z posadowieniem urządzeń sterujących u podstawy wieży i instalacją zasilającą w energię elektryczną, na części działki nr "[...]" (przed podziałem nr "[...]"), obręb "[...]", przy ul. "[...]" w E. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał na dwie przyczyny odmowy. Po pierwsze podniósł, że zarządca dróg, działając w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.") w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, odmówił uzgodnienia decyzji z uwagi na brak możliwości dojazdu do planowanego zamierzenia. Zauważono, że podana przez inwestora ul. "[...]", położona na działce nr "[...]", nie jest przeznaczona do ruchu drogowego, lecz spełnia funkcję alejki parkowej. Organ I instancji skonstatował, że brak dostępu terenu do drogi publicznej skutkuje tym, że teren inwestycji nie stanowi działki budowlanej w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. Ponadto organ I instancji ocenił, że wnioskowany obiekt ze względu na swoje gabaryty i znaczną wysokość będzie czytelny w panoramie Parku Dolinka. Stanowić będzie nowy, obcy element, pozostający w dysharmonii z istniejącym i planowanym zagospodarowaniem terenu. Stwierdził, że w przypadku realizacji przedmiotowej inwestycji nie może być mowy o zachowaniu wymagań ładu przestrzennego oraz walorów krajobrazowych w myśl art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. Uznał, że gabaryty planowanego obiektu nie są dostosowane do skali okolicznych budynków i budowli, a tym samym zamierzenie narusza właściwe relacje przestrzenne. Organ I instancji podał, że Park Dolinka, zlokalizowany w centralnej części miasta na gruntach stanowiących własność miejską, stanowi główne miejsce rekreacji dla mieszkańców E., z dużym udziałem zieleni urządzonej. W granicach parku w roku 2015 oddane zostało do użytkowania Centrum Rekreacji Wodnej. W sąsiedztwie Centrum zlokalizowana jest niecka basenu odkrytego o powierzchni ok. 3,27 ha - przewidziana do rewitalizacji wraz z zagospodarowaniem przyległego terenu, co stanowi szansę na zwiększenie atrakcyjności miasta i stworzenie unikalnego miejsca spotkań, wypoczynku i rekreacji, zarówno dla mieszkańców, jak i turystów. Reasumując, organ zaznaczył, że w miejscu wnioskowanej lokalizacji stacji bazowej przewiduje się inne przeznaczenie terenu, z którym koliduje wnioskowana inwestycja. Wskazał, że Gmina Miasto ogłosiła konkurs urbanistyczno-architektoniczny na opracowanie koncepcji programowo-przestrzennej rewitalizacji otwartego kąpieliska miejskiego w ramach realizacji I etapu Europarku. W odwołaniu od tej decyzji Spółka zarzuciła, że stanowisko organu I instancji jest wyrazem braku woli zaakceptowania wnioskowanej inwestycji i nie jest poparte żadnymi przepisami. Argumentowała, że przedsięwzięcie polega na budowie infrastruktury technicznej – stacji bazowej telefonii komórkowej, która działa w sposób bezobsługowy i nie wymaga zjazdu. Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do obiektów infrastruktury technicznej nie stosuje się obowiązku związanego z dostępem do drogi publicznej. Natomiast stosownie do art. 56 u.p.z.p., przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazała, że obszar Parku Dolinka nie jest chroniony żadnymi szczególnymi przepisami, znajdują się na nim obiekty użyteczności publicznej, jak obiekty sportowe, ale również infrastruktura techniczna, jak lampy oświetleniowe. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia "[...]" r., nr Rep. "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając w całości argumenty w niej podniesione. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił przebieg postępowania, wskazał na treść art. 50 ust. 1, art. 52, art. 53 ust. 3 i ust 4 pkt 9, art. 56 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p, stwierdzając, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma charakteru uznaniowego, co oznacza, że organ ma obowiązek wydać decyzję lokalizacyjną jeżeli inwestycja nie narusza obowiązujących przepisów. Przyjął, że wniosek dotyczy inwestycji celu publicznego. Dalej zauważył, że organ I instancji sporządził analizę stanu faktycznego i prawnego terenu oraz warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy i spełnienia warunków koniecznych do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Stwierdził, że z analizy tej wynika, iż wskazana przez inwestora ul. "[...]" nie jest przeznaczona do ruchu drogowego, spełnia funkcję alejki parkowej, stąd nie może stanowić dostępu z drogi publicznej do terenu inwestycji. Takie ustalenie skutkuje brakiem uzgodnienia inwestycji przez zarządcę dróg, a także oznacza, że teren inwestycji nie stanowi działki budowlanej. Kolegium wywiodło, że zgodnie z art. 61 ust. 1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim opisanych. Niespełnienie choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Istota warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. polega na wykazaniu, że nieruchomość przeznaczona pod inwestycję ma zagwarantowane prawnie i faktycznie połączenie z drogą publiczną. Przesłanka ta ma charakter obiektywny. Braku istniejącego dojazdu drogą wewnętrzną nie może zastąpić niczym niegwarantowany zamiar budowy takiej drogi. Kolegium powtórzyło także za organem I instancji argumenty wskazujące na naruszenia ładu przestrzennego przez wnioskowane zamierzenie. Podkreślono, że rozmieszczenie wolno stojących masztów antenowych stacji bazowych telefonii komórkowych na terenach miejskich, winno uwzględniać walory krajobrazowe i architektoniczne przestrzeni miejskiej i ich wpływ na te aspekty zagospodarowania przestrzeni. Zauważono, że oddziaływanie widokowe tego typu konstrukcji dochodzi do kilku kilometrów i w sposób trwały ingeruje w walory architektoniczne i krajobrazowe całej okolicy. Ustosunkowując się do stanowiska Spółki, że wniosek dotyczy budowy infrastruktury technicznej, do której nie stosuje się obowiązku związanego z dostępem do drogi publicznej (art. 61 ust. 3 u.p.z.p.), Kolegium wskazało na definicję "uzbrojenia terenu" z art.2 pkt 13 u.p.z.p., konstatując, że typowe znaczenie pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej nie obejmuje innego rodzaju budowli niż urządzenia, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Spółka wniosła o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach i zasądzenie od organu II instancji kosztów postępowania, w związku z naruszeniem: art. 61 ust. 3 w zw. z art. 56 w zw. z art. 52 u.p.z.p., poprzez nałożenie na skarżącą obowiązku uzgodnienia dostępu do drogi publicznej pomimo uznania, że jest to inwestycja celu publicznego i jako infrastruktura techniczna, nie stosuje się do niej art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W uzasadnieniu Spółka przytoczyła takie same argumenty jak w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje : Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2016 r. poz. 718 ze zm. – powoływanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Tym samym, sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie, w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a,. uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Tylko w sytuacji określonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu (art. 145 a § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie może zastępować organu i formułować ocen i wniosków w materii, która wymaga najpierw analizy organu orzekającego. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli, zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji, orzekając w sprawie, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji zgodnie stanęły na stanowisku, że dla wnioskowanego zamierzenia, polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nie może zostać wydana decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego z powodu niespełnienia przesłanki dostępu wnioskowanego terenu do drogi publicznej oraz naruszenia ładu przestrzennego w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Analiza stanu faktycznego i prawnego sprawy nie pozwala jednak na przyjęcie, aby rzeczywiście, tak jak to ustaliły organy, wnioskowany teren nie miał możliwości skomunikowania z drogą publiczną. Poza tym, na co zasadnie zwracała uwagę Spółka w odwołaniu, wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe nie mogą stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stanowi o tym wprost art. 56 u.p.z.p. w zdaniu drugim. Oznacza to, że lokalizacja inwestycji celu publicznego, którą stanowi przedmiotowe zamierzenie (co nie jest kwestionowane), jest dopuszczalna, nawet gdy nie będzie harmonizowała z otoczeniem, bez względu na oczekiwania społeczno-gospodarcze, czy kompozycyjno-estetyczne, do których nawiązuje definicja ładu przestrzennego zawarta w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jeżeli tylko lokalizacji inwestycji celu publicznego nie sprzeciwiają się przepisy odrębne. Odstąpienie przez ustawodawcę od respektowania wymagań ładu przestrzennego i walorów krajobrazowych przy lokalizacji inwestycji celu publicznego służy niewątpliwie realizacji celu ważnego dla funkcjonowania ogółu społeczeństwa, mieszczącego się w zamkniętym katalogu celów publicznych określonych w art. 6 powoływanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym w rozpoznawanej sprawie rozstrzygające znaczenie ma ustalenie, czy objęty wnioskiem teren, jak to przyjęły organy, nie ma dostępu do drogi publicznej i czy wnioskowana inwestycja – wolno stojąca wieża antenowa stacji bazowej telefonii komórkowej musi mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. Analiza akt administracyjnych sprawy nie pozwala na zaakceptowanie twierdzenia organów, że ul. "[...]" stanowiąca działkę nr "[...]" nie jest przeznaczona do ruchu drogowego, gdyż spełnia funkcję alejki parkowej. Przede wszystkim takie określenie nie wyjaśnia w ogóle jaki jest status tej działki. W załączniku nr 1 do decyzji organu I instancji, stanowiącego kopię mapy zasadniczej poświadczoną za zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wynika jednoznacznie, że działka nr "[...]" stanowi drogę o nazwie "[...]". Same organy określają ją mianem ulicy, której lokalizacja wskazuje, że jest to droga ogólnie dostępna, co przeczy stanowisku, że działka ta nie może stanowić dostępu do drogi publicznej. Ponadto, w znajdującym się w aktach administracyjnych dokumencie dotyczącym ogłoszonego konkursu urbanistyczno – architektonicznego, w punkcie dotyczącym terenu objętego konkursem znajduje się zapis, że ulica "[...]" obejmuje "ciąg pieszo – jezdny" ( k. 111 akt adm.), co także przeczy stanowisku organów, że jest to wyłącznie "aleja parkowa". Pamiętać należy, że wymóg dostępu do drogi publicznej uważa się za spełniony również wtedy, gdy działka ma dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wynika to z treści art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Dla potrzeb wydania decyzji lokalizacyjnej nie ma więc przesądzającego znaczenia charakter drogi (działka nr "[...]"), do której przylega działka nr "[...]", jeżeli możliwy jest nią dojazd do wnioskowanej działki. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego wytycza, co trzeba podkreślić, ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w ustawie - Prawo budowlane i przepisach wykonawczych określających warunki techniczne. Tym samym, należy rozdzielić te dwa etapy inwestycyjne, każdy z nich regulowany jest bowiem odrębnymi przepisami, których nie wolno dowolnie czy naprzemiennie stosować. Decyzja o warunkach zabudowy (czy też decyzja lokalizacyjna) odpowiadać ma tylko na pytanie inwestora, czy dany rodzaj zabudowy może powstać na wnioskowanym terenie. Niezależnie od powyższego uwzględnić należało, że w myśl art. 61 ust. 2a u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1-4 nie stosuje się do inwestycji celu publicznego w przypadkach uzasadnionych potrzebami obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony granicy państwowej. Z unormowania tego wynika, że wymóg dostępu do drogi publicznej terenu przeznaczonego pod inwestycję (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) dotyczy także co do zasady inwestycji celu publicznego, prócz wyszczególnionych w tym przepisie. Przy czym w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ustawodawca wyłączył dodatkowo przedmiotowy wymóg w odniesieniu do urządzeń infrastruktury technicznej. Niniejsza ustawa nie wyjaśnia znaczenia tego pojęcia. Zasadnie organ II instancji odwołał się w tym względzie do treści art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, który wskazuje na sposób rozumienia budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z tym przepisem przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Uwadze organu odwoławczego uszło jednak, że art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1489 ze zm.) definiuje z kolei pojęcie infrastruktury telekomunikacyjnej, przez które rozumieć należy urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji. Mając na uwadze treść tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2016 r, sygn. akt II OSK 1604/14 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjął, że wolno stojący maszt antenowy należy kwalifikować jako wchodzący w zakres pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej". Mając powyższe na uwadze, skargę jako uzasadnioną należało uwzględnić i orzec jak w punkcie pierwszym wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią treść art. 153 p.p.s.a., a wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań, zwłaszcza w odniesieniu do wykładni normy art. 56 i 61 ust. 3 u.p.z.p. oraz pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej". O kosztach postępowania, obejmujących zwrot skarżącej Spółce od organu uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 500 zł, kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz kosztów udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).