II SA/Ol 141/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2008 r. sprawę ze skargi C.P. i S. P. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zwrotu części gospodarstwa rolnego przejętego na rzecz Skarbu Państwa I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących solidarnie kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]" znak : "[...]" wydaną na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r. póz. 1071 ze zm. ) Starosta umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu części gospodarstwa rolnego, stanowiącego własność C. i S. P., przejętego na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Miasta i Gminy z dnia "[...]", Nr "[...]". Od powyższego orzeczenia w/w złożyli odwołanie zarzucając brak merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Decyzją z dnia "[...]" znak : "[...]" Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Starostę zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewoda wskazał na konieczność dołożenia wszelkich możliwych starań w celu odszukania decyzji nr 7019/3-3/87 z dnia 16 grudnia 1978 r. wraz z aktami sprawy. Decyzją z dnia "[...]" Starosta umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu części gospodarstwa rolnego, stanowiącego własność C. i S. P., przejętego na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Miasta i Gminy Lidzbark z dnia "[...]", Nr "[...]". W uzasadnieniu wskazano, iż w sprawie przeprowadzono niezbędne postępowanie, mające na celu wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, uwzględniając interes społeczny i obywatelski. Podano również, iż w sprawie wystąpiono z zapytaniem do Urzędu Miasta i Gminy, Sądu Rejonowego w "[...]" Wydziału IV Ksiąg Wieczystych, Archiwum Państwowego miasta stołecznego Warszawy Oddział w "[...]", Archiwum Państwowego w "[...]" Oddział w "[...]", czy instytucje te są w posiadaniu akt dotyczących przejętego gospodarstwa rolnego należącego do C. i S. P. Organ I instancji otrzymał odpowiedź, iż w/w instytucje nie posiadają akt dotyczących wymienionego gospodarstwa i ze względu na brak możliwości zapoznania się z ich treścią umorzył postępowanie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli C. i S. P. W uzasadnieniu wskazali, iż to na organie administracji samorządowej ciąży obowiązek wykazania, że faktycznie została wydana decyzja administracyjna z dnia "[...]", nr "[...]" oraz iż w/w decyzja nie została obarczona wadą. Podali także, iż Naczelnik Miasta i Gminy wydając decyzję w dniu "[...]" nie dokonał zmiany właściciela w księdze wieczystej nr "[...]" znajdujących się w Wydziale Ksiąg Wieczystych w Sądzie Rejonowym w "[...]", w których jako właściciele przedmiotowego gospodarstwa nadal figurują C. i S. P. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie brak jest decyzji z dnia "[...]" i akt tej sprawy. Jedynym śladem, że taka decyzja była wydana jest kserokopia zaświadczenia wydanego przez Urząd Miasta i Gminy, w którym zapisano, że działki nr "[...]" i "[...]" położone we wsi "[...]", gm. "[...]" stanowią własność Skarbu Państwa – Państwowego Funduszu Ziemi na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia "[...]", Nr "[...]" oraz kserokopie zaświadczeń Starosty, z którego wynika, że Państwo P. wpisani byli jako właściciele gospodarstwa rolnego położonego na terenie "[...]", "[...]" do 1978 r. (decyzja nr "[...]" z dnia "[...]" o przejęciu gospodarstwa rolnego na Skarb Państwa). Z takich szczątkowych informacji, zdaniem organu II instancji, zamieszczonych jedynie w niepotwierdzonych za zgodność z oryginałem kserokopiach nie wynika nawet, w oparciu o jaką podstawę prawną przedmiotowe gospodarstwo rolne zostało przejęte na Skarb Państwa. Wskazano również, iż w tym wypadku trudno jest stwierdzić, który organ powinien prowadzić postępowanie. Prowadzenie postępowania i merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu nieruchomości bez możliwości zapoznania się chociażby z treścią decyzji z 1978r. jest bezprzedmiotowe i dlatego na podstawie art. 105 §1 kpa postępowanie zostało umorzone. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższe rozstrzygnięcie złożyli C. i S. P., wskazując iż decyzja o umorzeniu postępowania narusza w sposób rażący art. 105 kpa. Zdaniem skarżących na organie administracji ciąży obowiązek wykazania, iż faktycznie została wydana decyzja z dnia "[...]" nr "[...]", a także iż w/w decyzja nie była obarczona wadą. Podano również, iż Naczelnik Miasta i Gminy wydając przedmiotową decyzję nie zgłosił zmiany właściciela w księgach wieczystych nr "[...]", w których nadal jako właściciele figurują skarżący. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jest konieczne przede wszystkim z uwagi na naruszenie przez organy obu instancji art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przypomnieć należy, że w postępowaniu administracyjnym, stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzić wyczerpujące zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy i uzyskać podstawę do zastosowania odpowiedniej normy prawa materialnego. Podkreślenia wymaga, że to organy administracji państwowej zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym obowiązku wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy organy nie mogą przerzucać na strony postępowania. Zaniechanie podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość decyzji. Wskazać też należy, że udowodnienie faktu mającego znaczenie prawne może nastąpić za pomocą wszystkich legalnych środków. Dopuszczalne są zatem środki dowodowe nienazwane, jeżeli mogą przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej, a nie są sprzeczne z prawem, np. plany, mapy, fotografie. Podkreślić jednak należy, iż dowody te muszą być przeprowadzone i ocenione zgodnie z zasadami przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, co stwarza prawnoprocesową gwarancję trafności rozstrzygnięcia administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie przede wszystkim stwierdzić należy, że organy administracji nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy. Zwróciły się jedynie do Urzędu Miasta i Gminy, Sądu Rejonowego Wydziału IV Ksiąg Wieczystych, Archiwum Państwowego miasta stołecznego Warszawy Oddział w "[...]", Archiwum Państwowego w "[...]" Oddział w "[...]", czy w/w instytucje są w posiadaniu akt dotyczących przejętego gospodarstwa rolnego należącego do C. i S. P. W niniejszej sprawie nie zostało zbadane czy decyzja z 1978r. była w ogóle w wprowadzona do obrotu prawnego, a jeżeli tak, to czy ta decyzja uzyskała przymiot ostateczności. Jak wynika bowiem z oświadczenia C. P. skarżący nigdy nie otrzymali w/w dokumentu. Jedynym dowodem istnienia tej decyzji jest kserokopia zaświadczenia wydanego przez Urząd Miasta i Gminy, w którym zapisano, że działki nr "[...]" i "[...]" położone we wsi B., gm. "[...]" stanowią własność Skarbu Państwa – Państwowego Funduszu Ziemi na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia "[...]", Nr "[...]" oraz kserokopie zaświadczeń Starosty wydanych na podstawie operatu ewidencji gruntów i budynków, z którego wynika, że państwo P. wpisani byli jako właściciele gospodarstwa rolnego położonego na terenie "[...]", "[...]" do 1978 r. (decyzja nr "[...]" z dnia "[...]" o przejęciu gospodarstwa rolnego na Skarb Państwa). Zaznaczyć należy, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera wprawdzie przepisów normujących postępowanie w sprawie odtworzenia zaginionych akt lub ich części niemniej jednak z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że w takiej sytuacji należy stosować posiłkowo przepisy kodeksu postępowania cywilnego. W wyroku z dnia 4 lutego 1999 roku, sygn. akt IV SA 419/98 (LEX nr 47260) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "W sytuacji, gdy brak jest możliwości odnalezienia oryginału decyzji, ustaleniu treści zaginionej decyzji może jedynie służyć znana prawu procesowemu instytucja odtworzenia akt, brak jest jednak podstaw do domagania się wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt wydania decyzji na podstawie przedstawionej przez stronę skarżącą nie potwierdzonej kopii tej decyzji. Kopia ta może natomiast posłużyć jako materiał do odtworzenia zaginionej decyzji. Wprawdzie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują problematyki odtworzenia akt administracyjnych, a w tym treści zaginionych decyzji, nie może to jednak stanowić przeszkody do korzystania z tej instytucji, należy w związku z tym stosować w drodze analogii unormowania zawarte w Kodeksie postępowania cywilnego". Analogiczne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zawarł w wyroku z dnia 2 kwietnia 1998 roku, sygn. akt IV SA 1438/96 (Lex nr 45944). Podkreślić również należy, iż organy nie zwróciły uwagi na fakt, iż w 1980 r. zostało przeprowadzone scalenie gruntów i grunty należące do skarżących, przekazano innym właścicielom oraz zostały dla nich założone nowe księgi wieczyste. Organy administracji powinny zbadać kwestię istnienia nowych ksiąg wieczystych dla gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego S. i C. P. w 1978r. i podstawy ich założenia. Dla założenia księgi wieczystej niezbędna jest podstawa w postaci aktu notarialnego, decyzji administracyjnej, orzeczenia sądu , bądź inne np. przepis prawa. Nowe księgi wieczyste założone zostały dla gruntów należących w 1978 r. do S. i C. P. a zatem informacje w nich zawarte mogą być pomocne w ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie i przy ewentualnym odtworzeniu decyzji z 1978 r. Odnosząc się do kwestii właściwości organu administracji do prowadzenia postępowania stwierdzić należy, iż możliwym będzie jej ustalenie po dokładnym ustaleniu i zbadaniu stanu faktycznego w niniejszej sprawie oraz ustaleniu podstawy prawnej przejęcia gospodarstwa. W ocenie Sądu organy administracji zbyt wcześnie uznały postępowanie w niniejszej sprawie za bezprzedmiotowe i umorzyły postępowanie. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś z kolei na spowodowane faktami naturalnymi lub zdarzeniami prawnymi (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 462). W uzasadnieniu wyroku SN z dnia 9 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNAPiUS 1996, nr 11, poz. 150, sformułowano tezę, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 K.p.a. przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie może być interpretowany rozszerzająco; przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Tak więc uzasadnioną staje się stwierdzenie, że postępowanie administracyjne może toczyć się jedynie w sytuacji, gdy ma swój przedmiot. Należy podkreślić, że dla analizy art. 105 § 1 K.p.a. znaczenie ma pojęcie przedmiotu procesu, bowiem przedmiot postępowania wyznacza pewne ogólne przesłanki prowadzenia postępowania administracyjnego, natomiast przedmiot procesu wyznacza takie przesłanki w konkretnej sprawie. Zazwyczaj przyjmuje się, że przedmiot procesu będzie stanowić sprawa administracyjna; podstawą do określenia przedmiotu procesu administracyjnego powinny stać się postanowienia art. 1 pkt 1 i 2 K.p.a. , które wyznaczają przedmiot postępowania w znaczeniu ogólnym, jak i zakreślają granice przedmiotu procesu. W rozpoznawanej sprawie skarżący we wniosku określili swoje żądanie, zatem nie można podzielić poglądu organu, iż brak akt sprawy powoduje, że nie ma przedmiotu postępowania administracyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji powinny przeprowadzić postępowanie dowodowe z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego. Pomocnym w wydaniu decyzji merytorycznej w niniejszej sprawie będzie zapoznanie się z nowymi księgami wieczystymi założonymi dla gruntów wchodzących w 1978 r. w skład gospodarstwa rolnego należącego do skarżących, przesłuchanie samych zainteresowanych bądź świadków, ewentualnie także przeprowadzenie rozprawy. Być może po przeprowadzeniu tych dowodów ujawnią się inne materiały dowodowe, które ułatwią organowi załatwienie wniosku skarżących w sposób przewidziany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono po myśli art. 200 powołanej wyżej ustawy. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.