II SA/Ol 143/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent stażysta Milena Małyszko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2016 r. sprawy ze skargi Z. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie warunków zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że postanowieniem dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia "[...]", wydanej przez Burmistrza Miasta w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na adaptacji byłego Przedsiębiorstwa A na terenie działki nr "[...]" przy ul. A w A na zakład produkcyjny (zakład przerobu złomu akumulatorowego i produkcji czystego ołowiu wykorzystywanego do produkcji akumulatorów), w tym inwestycji polegającej na: budowie hali produkcyjnej oraz budowie budynku biurowego z wagą samochodową; zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku magazynu (nr 2) na halę produkcyjno-magazynową; zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku warsztatu (nr 3) na budynek biurowy z częścią socjalno-bytową i warsztatową; rozbiórce: budynku magazynów (nr 4 i 7), budynku biurowego (nr 8), rampy (nr 5), stacji paliw (nr 9). Uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania Kolegium podało, iż w dniu 1 kwietnia 2015 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek J. i K. S. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Na skutek złożonego wniosku Kolegium decyzją z dnia "[...]" odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Natomiast decyzją z dnia "[...]" po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję. Skarżąca Z. L. otrzymała decyzję w dniu 4 września 2015 r. Następnie skarżąca Z. L. wnioskiem z dnia 24 września 2015 r. zwróciła się do Kolegium o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Burmistrza Miasta powołując się na art. 157 § 2 i art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Tym samym w ocenie Kolegium przedstawione okoliczności wskazują, że zachodzi tożsamość przedmiotowa, jak i podmiotowa w sprawie pomiędzy wnioskiem skarżącej z dnia 24 września 2015 r. a wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2015 r. J. i K. L. i wydanymi na skutek jego rozpoznano decyzjami Kolegium. Organ wskazał, że Z. L. uczestniczyła w postępowaniu prowadzonym przed tut. Kolegium, a decyzję z dnia "[...]" otrzymała w dniu 4 września 2015r. Przedmiotowa decyzja Burmistrza Miasta była już przedmiotem kontroli organu nadzoru w postępowaniu nieważnościowym. Tożsama pozostaje również podstawa prawna ocenianych spraw. W obu przypadkach podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji był art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Organ podkreślił, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja Kolegium z dnia "[...]", która jest ostateczna i podlega domniemaniu legalności zgodnie z art. 16 k.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 8 grudnia 2015 r. Z. L. powtórzyła argumentację przedstawioną we wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia "[...]" wydanej przez Burmistrza Miasta A. Wskazała, że nie zgadza się z wydanym postanowieniem, a przedstawione przez nią we wniosku nowe okoliczności nie zostały w żaden sposób przeanalizowane przez Kolegium. Po rozpatrzeniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]" utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia "[...]" Kolegium podtrzymało stanowisko, że przedmiotowa decyzja Burmistrza Miasta A była już przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym. W ocenie Kolegium zachodzi tożsamość przedmiotowa sprawy. Co więcej decyzja Kolegium o odmowie stwierdzenia nieważności wydana na skutek wniosku złożonego przez J. i K. S. jest ostateczna w administracyjnym toku instancji. Została na nią złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który oddalił skargę. Skargę na ww. decyzję wywiodła Z. L.. Skarżąca podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się do podniesionych przez nią we wniosku okoliczności. Skarżąca podniosła również szereg okoliczności przemawiających za stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia "[...]". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na gruncie niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]" utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia "[...]" o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia "[...]", wydanej przez Burmistrza Miasta w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w jego ocenie decyzja organu pierwszej instancji była już przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym i tym samym trafnie ustalono, że zachodzi tożsamość przedmiotowa sprawy. Kolegium podkreśliło, że w decyzja jest ostateczna w administracyjnym toku instancji, odmowa wszczęcia postępowania była zatem prawidłowa i uzasadniona. Z treści art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), Kpa, wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 Kpa jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak, na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 Kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. II SA/Ol 983/11, Lex nr 1094438). Ponadto wskazać należy, że o tożsamości sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna można mówić wówczas, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: obie decyzje dotyczyły tego samego podmiotu, obie decyzje dotyczyły tego samego przedmiotu przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego. Niemożność ponownego prowadzenia postępowania nieważnościowego ma miejsce wówczas, gdy w sprawie występuje ten sam podmiot, ten sam przedmiot i ta sama podstawa prawna. Przy czym przez podstawę prawną należy rozumieć przepisy, które w sposób rażący naruszać miałaby badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja. W uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (ONSAiWSA 2010/2/18) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie, co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a." W uzasadnienia ww. uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "To w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, to jest ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją. Oceny te są zawsze rezultatem tworzenia tzw. zwrotów stosunkowych o zgodności/niezgodności z normą prawną zaskarżanych aktów lub czynności organów administracji publicznej." Pogląd wyrażony w przytoczonej wyżej uchwale należy w pełni podzielić. Ma on odpowiednie zastosowanie do postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji, które nie zakończyły się wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Fakt dokonania przez organ administracji w innym postępowaniu nieważnościowym oceny, czy kontrolowana decyzja nie narusza rażąco określonego przepisu prawa musi wynikać wprost z uzasadnienia decyzji kończącej to postępowanie nieważnościowe (por. wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2014 r. sygn.. akt II OSK 2542/13, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach; https://cbois.nsa.gov.pl). Mając na uwadze przedstawiony powyżej pogląd wyrażony w uzasadnieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać należy, że w sprawie niewątpliwie istnieję tożsamość przedmiotowa, bowiem przedmiotem postępowania jest ta sama decyzja o warunkach zabudowy. Co do spornej decyzji z dnia "[...]", wydanej przez Burmistrza Miasta w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na adaptacji byłego Przedsiębiorstwa A na terenie działki nr "[...]" przy ul. A w A na zakład produkcyjny toczyło się już postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności, zakończone wydaniem ostatecznej decyzji z dnia "[...]" o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Natomiast trudno obronić pogląd o tożsamości podmiotowej rozpoznawanych spraw. Skarżąca bowiem nie złożyła wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia "[...]", które to postępowanie zakończyło się decyzją z dnia "[...]" o odmowie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, utrzymaną następnie w mocy przez Kolegium decyzją z "[...]" Z samego faktu, iż skarżącej doręczono decyzję Kolegium o odmowie stwierdzenia nieważności w dniu 4 września 2015 r. nie można twierdzić niejako automatycznie, iż nie jest ona uprawniona do złożenia "własnego" wniosku powołując się na nowe okoliczności. Tym bardziej, że poprzednie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności toczyło się na wniosek innych podmiotów. W dniu 24 września 2015 r. skarżąca skierowała do Kolegium własny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia "[...]". Dalej zwrócić trzeba uwagę, że skarżąca podniosła w swoim wniosku szereg zarzutów, a nie wszystkie z nich były badane w poprzednim postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Skarżąca przywołała bowiem treść art. 73 ust. 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm., dale: P.o.ś.), który stanowi, że w granicach administracyjnych miast oraz w obrębie zwartej zabudowy wsi jest zabroniona budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności zagrożenie wystąpienia poważnych awarii. Rozbudowa takich zakładów jest dopuszczalna pod warunkiem, że doprowadzi ona do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym wystąpienia poważnych awarii. Strona skarżąca wskazała, że Burmistrz w wydanej decyzji o warunkach zabudowy nie wykazał, że planowana inwestycja nie jest inwestycją wymienioną w art. 73 ust. 3 P.o.ś. Strona skarżąca powołała się także na art. 11 P.o.ś., który stanowi, że decyzja wydana niezgodnie z prawem ochrony środowiska jest nieważna. Ponadto zarzuciła, iż Burmistrz Miasta nie umożliwił mieszkańcom zajęcia stanowiska w sprawie, czym naruszył art. 10 § 1 k.p.a. i nie przeprowadził w sprawie konsultacji społecznych. Strona zarzuciła także we wniosku, że organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie dokonał uzgodnień z właściwym organem administracji geologicznej w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych oraz dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej w odniesieniu do przedsięwzięć wymagających pozwolenia na wodnoprawnego. Strona we wniosku przywołała także przepisy rozporządzenia z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz. U. z 2003 r. Nr 61, poz. 549 ze zm.). Podniosła także kwestie związane ze sporządzeniem raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. O tożsamości podstawy prawnej w niniejszej sprawie można mówić w odniesieniu do podnoszonych przez skarżącą kwestii związanych z brakiem sporządzenia przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, czy też brakiem właściwego ustalenia stron postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Zarzuty te były przedmiotem oceny w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia z dnia "[...]". Decyzja ta jest ostateczna i ponowne dokonywanie oceny zasadności tych zarzutów jest niedopuszczalne. W postępowaniu zakończonym decyzją z dnia "[...]" nie był natomiast poddany ocenie – a przynajmniej nie wynika to wprost z uzasadnienia decyzji - zarzut rażącego naruszenia art. 73 ust. 3 P.o.ś. oraz zarzut, że decyzja o warunkach zabudowy jest nieważna z mocy art. 11 tej ustawy, co w konsekwencji wiąże się z ewentualną możliwością stwierdzenia jej nieważności z mocy art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., czy też zarzut ewentualnego rażącego naruszenia innych przepisów na które zdaje się wskazywać skarżąca w złożonym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (np. § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 24 marca 2003 r.). Nie można zatem uznać za zasadny poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w poprzednim postępowaniu nieważnościowym Kolegium dokonało oceny decyzji o warunkach zabudowy pod kątem istnienia wszystkich okoliczności uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Reasumując, stwierdzić należy, że na gruncie niniejszej sprawy nie zaistniały ani przesłanki podmiotowe, ani też przedmiotowe, które uzasadniałyby odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia "[...]". Błędnie zatem Kolegium uznało, że wszczęcie tego postępowania godziłoby w powagę rzeczy osądzonej, z uwagi na wydanie w sprawie decyzji z dnia "[...]" o odmowie stwierdzenia nieważności spornego rozstrzygnięcia. Niezależnie zatem od zasadności złożonego przez skarżącą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, organ zobowiązany jest do zbadania treści wniosku o stwierdzenie nieważności i merytorycznej oceny wskazanych w nim przesłanek do stwierdzenia nieważności spornej decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie organ zastosuje się do przedstawionej wyżej wykładni przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze należało uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.