II SA/Ol 143/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2018 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia w sprawie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. Z przekazanych Sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, że prawomocną decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "organ I instancji", "PINB") nakazał A. K. (dalej jako: "skarżący) doprowadzenie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr "[...]" w obr. P. gm. Ś. do stanu poprzedniego, tj. do stanu sprzed przebudowy. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją z dnia "[...]" r. nałożył na skarżącego obowiązki z określonym terminem ich wykonania, który upłynął w dniu 30 listopada 2008 r. Wobec niewykonania obowiązków w wyznaczonym terminem, organ I instancji orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W dniu 24 lutego 2010 r. PINB, działając jako wierzyciel, skierował do skarżącego upomnienie wzywające do wykonania obowiązku. Następnie wszczął postępowanie egzekucyjne, wystawiając w dniu 22 czerwca 2010 r. tytuł wykonawczy, doręczony skarżącemu 23 czerwca 2010 r. W odpowiedzi skarżący wniósł o zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu zakończenia postępowania przed sądem cywilnym o zniesienie współwłasności przedmiotowego budynku. Postanowieniem z dnia 8 maja 2013 r. organ I instancji podjął zawieszone postępowanie egzekucyjne, wskazując że postanowieniem z dnia 30 grudnia 2011 r. Sąd Rejonowy zniósł współwłasność nieruchomości. Postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2015 r. PINB nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł. Na skutek zażalenia skarżącego powyższe postanowienie zostało uchylone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie (dalej jako: "organ II instancji", "WINB") postanowieniem z dnia 2 października 2015 r. WINB ocenił, że PINB nie wskazał przesłanek, jakimi kierował się przy ustaleniu wysokości grzywny w celu przymuszenia. Podniósł, że organ I instancji w ogóle nie dokonał weryfikacji istniejącego stanu faktycznego. Stwierdził, że ma to tym bardziej istotne znaczenie, iż skarżący wskazuje na fakt doprowadzenia przedmiotowego obiektu do "stanu prawnego". W dniu 20 kwietnia 2017 r. PINB przeprowadził kontrolę wykonania obowiązku, uznając, że decyzja z dnia "[...]" r. nie została wykonana (notatka urzędowa k.6 akt administracyjnych). Pismem z dnia 1 czerwca 2017 r. PINB zwrócił się do Komendy Powiatowej Policji o ustalenie sytuacji materialnej, rodzinnej i osobistej skarżącego. W piśmie tym organ I instancji wskazał, że prowadzi postępowanie w sprawie samowolnie dokonanej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, W oświadczeniu z dnia 17 czerwca 2017 r. skarżący podał, że w skład jego majątku wchodzi jedynie samochód osobowy marki Opel Vectra rocznik 1999 oraz przedmiotowy budynek, w którym zamieszkuje z żoną i trojgiem małoletnich dzieci. Rodzina utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę skarżącego w kwocie około 1500 zł miesięcznie. Postanowieniem z dnia "[...]" r., znak: "[...]", PINB nałożył ponownie na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 2.000 zł wraz z obowiązkiem uiszczenia opłaty egzekucyjnej w wysokości 68.00 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał 64a § 1pkt 1 i art. 121 § 2 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm., dalej jako: "u.p.e.a."). PINB uznał, że długość okresu, w którym skarżący zwleka z realizacją obowiązku (8 lat) determinuje konieczność zastosowania przedmiotowego środka egzekucyjnego, zaś kwota 2.000 zł, w ocenie organu, spełni cel, którym jest wykonanie nałożonego obowiązku. Organ I instancji pouczył skarżącego, że na postanowienie przysługuje mu zażalenie do WINB. W zażaleniu skarżący przekonywał, że przedmiotowy budynek doprowadzony jest do stanu prawnego. Udokumentował, że decyzją Wójta Gminy z dnia "[...]" r. uzyskał warunki zabudowy dla działki nr "[...]" w P. dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. Podał, że budynek otrzymał nr porządkowy "[...]". Przedłożył także zaświadczenie Starostwa Powiatowego z dnia 26 marca 2014 r., potwierdzające, że w dniu 24 lutego 2014 r. skarżący zgłaszał Staroście zamiar wykonania robót budowlanych w przedmiotowym budynku, polegających na wymianie stolarki okiennej i drzwiowej, pokrycia dachowego i docieplenia budynku, a organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, postanowieniem z dnia "[...]" r. WINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, podzielając w całości stanowisko PINB. W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył treść art. 15 § 1, art. 26 i art. 121 § 2 u.p.e.a. i stwierdził, że z formalno-prawnego punktu widzenia opartego o regulację przewidzianą ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia zostało wydane w sposób prawidłowy. Podniósł, że możliwość zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia wynika wprost z treści art. 1a pkt 12) lit b u.p.e.a., przy czym w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. Podkreślono, że organ egzekucyjny prawidłowo określił wysokość grzywny w granicach unormowania art. 121 § 2 u.p.e.a. W ocenie organu odwoławczego w świetle całokształtu materiału dowodowego sprawy, ustalona przez organ I instancji kwota grzywny w celu przymuszenia jest adekwatna dla osiągnięcia celu jakim jest wykonanie nałożonego obowiązku. WINB uwzględnił, że od momentu uzyskania charakteru ostateczności przez decyzję PINB z dnia "[...]" r. minęło ponad 8 lat. Przez cały ten okres zobowiązany w jakimkolwiek zakresie nie wykazał się wolą wykonania obowiązku określonego w ostatecznej decyzji, co zostało potwierdzone podczas kontroli PINB w dniu 20 kwietnia 2017 r. Organ II instancji stwierdził, że po ostatecznym rozstrzygnięciu WINB z dnia 2 października 2015 r., uchylającym poprzednie postanowienie PINB w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, zobowiązany miał świadomość, iż podnoszone przez niego argumenty nie mają i nie mogą mieć wpływu na toczące się postępowanie. Organ II instancji uznał również, że w świetle złożonego przez skarżącego oświadczenia o stanie majątkowym, ustalona kwota grzywny w celu przymuszenia w wysokości 2.000 zł jest adekwatna w kontekście sytuacji materialnej zobowiązanego i przyczyni się do wykonania ciążącego na nim obowiązku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący podniósł, że po otrzymaniu postanowienia WINB z 2015 r. nie podejmował żadnych kroków, czekając na ponowne rozpatrzenie sprawy tego budynku przez PINB, gdyż WINB napisał "uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia". Zarzucił, że PINB przez okres 2,5 roku nie dokonał weryfikacji istniejącego stanu faktycznego budynku. Skarżący nie dostał żadnej informacji, że będzie przeprowadzona kontrola w dniu 20 kwietnia 2017r. Tego dnia był w pracy, żona poza domem, a dzieci w szkole. Posesja była zamknięta. Stwierdził, że między postanowieniem WINB z 2015 r., a postanowieniem z 2017 r. jest dużo niejasności. Do skargi załączył kserokopie: aktu notarialnego z dnia 7 czerwca 2005 r. w przedmiocie umowy darowizny na rzecz skarżącego zabudowanej działki nr "[...]" w P.; postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 30 grudnia 2011 r. o zniesieniu współwłasności nieruchomości; decyzji Wójta Gminy z dnia "[...]" r., ustalającej warunki zabudowy dla działki nr "[...]" w P. dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny oraz zaświadczenia ze Starostwa Powiatowego z dnia 26 marca 2014 r. o przyjęciu zgłoszenia i niewniesieniu sprzeciwu co do robót budowlanych polegających na wymianie stolarki okiennej i drzwiowej, pokrycia dachowego i docieplenia budynku mieszkalnego nr "[...]" w P. na działce nr "[...]". W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zdaniem organu, na uwagę zasługuje wyjątkowa bierność zobowiązanego w wykonaniu ciążącego na nim obowiązku sięgająca roku 2010. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Zgodnie z tym przepisem zobowiązany ma prawo do równoległego zgłoszenia zarzutów oraz wniesienia zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia. W takiej sytuacji zgodnie z literaturą przedmiotu i stanowiskiem judykatury, w przypadku wniesienia zarówno zarzutów, jak i zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny, jako pierwsze powinny być rozpoznane zarzuty i dopiero od rezultatu ich rozpatrzenia zależy, czy grzywna będzie mogła zostać nałożona (por. komentarz do art. 122 u.p.e.a. pod redakcją Dariusza R. Kijowskiego, wyd. LEX 2015, wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 kwietnia 2009r., sygn. akt II SA/Łd 919/08, por. też M. Mincer-Jaśkowska w glosie do postanowienia NSA z dnia 28 grudnia 1990 r., sygn. akt SA/Wr 1180/90, OSP 1992/4/92). Podstawy zarzutów ujęte w przepisie art. 33 omawianej ustawy dotyczą bowiem istoty postępowania egzekucyjnego, a od ich rozpatrzenia zależy to, czy postępowanie egzekucyjne w ogóle może się dalej toczyć, a zatem, czy w ogóle istnieje możliwość zastosowania jakiegokolwiek środka egzekucyjnego. Uwzględnić należy, iż przepisy art. 33 i art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mają na celu ochronę interesów zobowiązanego w sytuacjach, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub egzekucja jest niedopuszczalna (vide: wyrok NSA z dnia 16 listopada 2001 r., w sprawie sygn. akt I SA/Gd 1637/2001). W przypadku zgłoszenia zarzutu z art. 33 u.pe.a., na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Stosownie do art. 34 § 5 u.p.e.a. na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu zażalenie, a w konsekwencji także skarga do sądu administracyjnego. Wydając postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia organ I instancji nie pouczył w ogóle skarżącego o prawie zgłoszenia zarzutów z przyczyn określonych w art. 33 u.p.e.a., pozbawiając tym samym skarżącego tego prawa. Na zasadzie art. 18 u.p.e.a. w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (t. j. Dz. U. z 2017r. poz. 1257 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), w tym art. 9 k.p.a., który obliguje organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ponadto art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. wymaga odniesienia się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia do twierdzeń strony. Wbrew przekonaniu organu II instancji w postanowieniu kasacyjnym z dnia 2 października 2015r. nie wyjaśniono w ogóle skarżącemu, że przytaczane argumenty nie mogą mieć wpływu na toczące się postępowanie egzekucyjne. W uzasadnieniu tego postanowienia, którego kopię załączył tylko skarżący do zażalenia, wynika, że WINB poza omówieniem celu i warunków nałożenia grzywny, wskazał wyraźnie na konieczność weryfikacji stanu faktycznego, w kontekście argumentów skarżącego o doprowadzeniu przedmiotowego budynku do "stanu prawnego". W związku z tym skarżący nie mając wiedzy prawniczej, mógł zrozumieć stanowisko organu, tak jak to przedstawił w skardze, tj. że organ I instancji rozważy podnoszone przez skarżącego okoliczności w postaci wyjścia ze współwłasności, uzyskania warunków zabudowy i braku sprzeciwu na zgłoszone roboty budowlane, polegające na wymianie stolarki okiennej, pokrycia dachu i dociepleniu budynku, które to działania w przekonaniu skarżącego doprowadziły samowolę budowlana do stanu zgodnego z prawem. Skarżącemu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Na zasadzie tego przepisu zarówno organ egzekucyjny, jak i Sąd, nie są uprawnieni aby w sprawie ze skargi na postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązku o charakterze niepieniężnym kontrolować legalność orzeczonego nakazu przywrócenia stanu sprzed przebudowy, a także badać możliwość legalizacji samowoli budowlanej objętej ostateczną decyzją, którą skarżący obowiązany jest wykonać. W trakcie postępowania egzekucyjnego zobowiązany - kwestionując prowadzenie tego postępowania, może wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 u.p.e.a. Nie może natomiast na tym etapie postępowania kwestionować zasadności nałożonego obowiązku czy zasadności jego wykonania. Postępowanie egzekucyjne ma na celu doprowadzenie do realizacji obowiązku przez zobowiązanego, który został na niego nałożony ostateczną decyzją administracyjną, a nie jest przez niego wykonywany dobrowolnie. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania. Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., decyzje ostateczne mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wszystkie nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego oparte są o zasadę niekonkurencyjności, polegającą na tym, że nie mogą być stosowane zamiennie. Przy czym celem postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe, nie jest zgodne z prawem, możliwe jest jego wzruszenie. Gdy decyzja dotknięta jest ciężkimi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. można stwierdzić jej nieważność, a gdy określone wady dotyczą postępowania w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 k.p.a., można zweryfikować decyzję ostateczną w postępowaniu wznowieniowym. Natomiast gdy wadliwości rozstrzygnięcia nie uzasadniają ani stwierdzenia nieważności decyzji, ani wznowienia postępowania, ocena tych wadliwości może być przedmiotem postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. Zauważyć można wobec pojawiających się rozbieżności na temat zastosowania tych ostatnich trybów do decyzji związanych, że w wyrokach z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 1932/13 oraz z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1084/17 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl ) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który niniejszy skład podziela, że zasadność stanowiska o niestosowaniu nadzwyczajnego trybu z art. 154 i art. 155 k.p.a. w stosunku do decyzji związanych ma miejsce wówczas, gdy decyzja o charakterze związanym wydana w postępowaniu zwykłym podjęta została zgodnie z obowiązującym prawem, wówczas zmiana lub uchylenie takiej decyzji w trybie art. 154 mogłoby prowadzić do naruszenia prawa. Stąd też poprawność tego ustalenia zależy od konkretnego przypadku, w świetle którego rozważać należy, czy decyzja związana wydana została zgodnie z prawem, a tym samym, czy zmiana lub uchylenie decyzji związanej doprowadzi faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. Tym samym stanowisko, zgodnie z którym tryb weryfikacji decyzji ostatecznych przewidziany w art. 155 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji o charakterze związanym, nie ma charakteru absolutnego i nie może być stosowane automatycznie, bez rozważenia, czy decyzja o charakterze związanym jest decyzją zgodną z prawem. Postępowanie nadzwyczajne może być wszczynane z urzędu przez właściwy organ administracji publicznej lub na wniosek strony. W niniejszej sprawie Sąd nie może przesądzić, czy występują przesłanki do uruchomienia któregokolwiek z trybów nadzwyczajnych, gdyż jest związany granicami zaskarżonego postanowienia w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia i dysponuje tylko aktami postępowania egzekucyjnego, do którego załączono jedynie decyzję zobowiązującą skarżącego do przywrócenia stanu poprzedniego, tj. sprzed przebudowy. Z decyzji tej nie wynika w ogóle jakiej przebudowy skarżący dokonał, jakie musi wykonać roboty budowlane, aby przywrócić stan sprzed przebudowy. Nie wiadomo też jakie nałożono na skarżącego obowiązki, czy obiektywnie miał możliwość ich realizacji w wyznaczonym czasie, czy istniały podstawy do zawieszenia postępowania naprawczego. Odmowa legalizacji samowoli budowlanej powinna być ostatecznością, gdy w ogóle nie jest możliwe doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem z uwagi na sprzeczność tych robót z konkretnymi przepisami prawa lub ze względu na bierność strony, która nie podejmuje działań koniecznych do przeprowadzenia legalizacji. W przypadku wystąpienia o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego co do powołanej decyzji ostatecznej, skarżący może wnioskować o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Mając powyższe na względzie Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Uznając potrzebę ponownego wymierzenia grzywny w celu przymuszenia, organ I instancji pouczy skarżącego o prawie zgłoszenia zarzutów z art. 33 u.p.e.a. Na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.