II SA/Ol 144/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2009 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez zaświadczenia oddala skargę. Naczelnik Urzędu Celnego w "[...]" decyzją z dnia "[...]", znak "[...]", działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), art. 33 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 2 i 3, art. 92 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (j.t. Dz. U. z 2007r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej jako: u.t.d.), oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nr "[...]" z dnia "[...]", nałożył na Spółkę A karę pieniężną w kwocie 2000 zł za wykonywanie przewozu drogowego na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że karę nałożono po przeprowadzeniu kontroli przejazdu w dniu "[...]" pojazdu m-ki "[...]", nr rej. "[...]". W trakcie kontroli kierowca okazał wypis nr "[...]" z zaświadczenia nr "[...]" na przewozy drogowe na potrzeby własne wystawiony dnia "[...]" i ważny do dnia "[...]". Z czynności kontrolnych sporządzony został protokół kontroli nr "[...]", w którym stwierdzono wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. Kierowca podpisał protokół nie wnosząc uwag. Organ pierwszej instancji wskazał, iż stosownie do zapisu art. 33 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 2 i 3 u.t.d. przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, które to zaświadczenie kontrolowany obowiązany jest mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontrolującego. Z protokołu kontroli wynika, iż w dniu kontroli przedstawiciel strony legitymował się zaświadczeniem na wykonywanie przewozów na potrzeby własne, które utraciło ważność. Ponadto, z uzyskanego w trakcie postępowania pisma z Urzędu Miasta w "[...]" wynika, iż zaświadczenia takiego strona na dzień kontroli nie posiadała, a przedłożone przez stronę nowe zaświadczenie potwierdza, że zostało uzyskane w dniu "[...]", a więc cztery dni po kontroli, co do której został sporządzony protokół nr "[...]". Skoro więc uregulowania art. 33 i art. 87 u.t.d. wskazują jednoznacznie, że wykonywanie przewozu jest możliwe dopiero po uzyskaniu ważnego zaświadczenia, to przedłożenie organowi po zakończeniu kontroli jest prawnie bezskuteczne i uzasadnia nałożenie kary. W odwołaniu od tej decyzji Spółka wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania oraz orzeczenie o zwrocie kwoty w wysokości nałożonej kary. Zarzuciła organowi administracji naruszenie przepisów § 6, § 7, § 9 rozporządzenia z dnia 19 stycznia 2006r. w sprawie warunków i trybu wykonywania kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz. U. z 2006r. Nr 19, poz. 153) oraz naruszenie art. 123 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sprawie wobec braku wszczęcia postępowania administracyjnego w procesowej formie postanowienia. Podniosła, iż jej zdaniem protokół z kontroli winien być podpisany przez osobę uprawnioną do reprezentowania Spółki, którą jest członek zarządu lub ewentualnie pełnomocnik, natomiast zgodnie z umową spółki taką osobą nie jest zatrudniony w Spółce kierowca. Powyższe skutkuje nieważnością protokołu kontroli z dnia "[...]" i niemożnością wykorzystania go w sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" Dyrektor Izby Celnej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę orzeczenia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 33 ust. 1, art. 87 ust. 2 i ust. 3, art. 92 ust. 1 i ust. 4, art. 93 ust. 1 i ust. 3 u.t.d. W uzasadnieniu orzeczenia podniósł, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że za działalność przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy odpowiedzialność administracyjną ponosi tenże przedsiębiorca, przy czym obejmuje ona również ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje i to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą. Wskazał, iż w protokole kontroli jako przedsiębiorcę wskazano Spółkę i również w stosunku do niej wszczęto postępowanie, zawiadamiając ją i pouczając o prawie do zapoznania się z aktami sprawy, a także doręczono jej decyzję. Ponadto w świetle przepisów u.t.d. w czynnościach kontrolnych przeprowadzanych przez funkcjonariuszy celnych miał pełne prawo i obowiązek brać udział kierowca pojazdu stanowiącego własność skarżącej Spółki, niezależnie od tego, czy posiadał jakiekolwiek uprawnienia (pełnomocnictwa) do reprezentowania Spółki. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 6, § 7, § 9 rozporządzenia w sprawie warunków i trybu wykonywania kontroli w zakresie przewozu drogowego poinformował, iż powyższe przepisy prawne są nieobowiązujące, a zarówno w dacie kontroli, jak i wydawania decyzji, warunki i tryb dokonania kontroli w zakresie ruchu drogowego normowało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz. U. z 2008r. Nr 76, poz. 454) wydane na podstawie art. 89 ust. 5 pkt 1-4 u.t.d. Wyjaśnił także, że przepisy k.p.a. nie określają zasadniczo formy wszczęcia postępowania administracyjnego i nie przyjmują konstrukcji odrębnego "aktu wszczęcia postępowania" przed organem pierwszej instancji, a także przed organem odwoławczym. Przepis art. 61 § 4 k.p.a. nakłada na organ jedynie obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron, jednak ustawodawca nie określa formy zawiadomienia, przy czym należy przyjąć, że ze względu na zasadę pisemności - art. 14 k.p.a. - powinna to być z reguły forma pisemna. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Spółka A żądając stwierdzenia jej nieważności oraz orzeczenie o zwrocie wymierzonej kary. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 8, 9, 10, 50 § 1, 79 § 1 i 123 k.p.a. Argumentowała, iż z art. 61 w zw. z art. 123 k.p.a. wynika, że postępowanie w sprawie - jako akt władczy organu administracji - winno zostać wszczęte w drodze postanowienia, które następnie powinno zostać doręczone stronie. Dlatego też kierowane do strony pismo zatytułowane "zawiadomienie" nie może zostać uznane za akt prawny wydany w sprawie indywidualnej, który powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego. Wskazała, że kierowca został uznany przez organy celne za przedstawiciela strony i w tym charakterze podpisał protokół, a jego podpis pod protokołem ma zastępować w ocenie organu podpis członka zarządu, który zgodnie z KRS jest umocowany do jednoosobowej reprezentacji Spółki. Dodała, iż jest niezrozumiałym dlaczego organy, w jednym postępowaniu, uznały kierowcę za osobę reprezentującą stronę, jak i za świadka. Wskazała, iż przesłuchanie kierowcy w charakterze świadka winno być poprzedzone, zgodnie z art. 123 k.p.a., wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania. Nadto podniosła, iż wyznaczenie jej trzydniowego terminu na zapoznanie się z aktami sprawy jest iluzoryczne i sprzeczne z art. 10 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację prawną zawartą w zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2000r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Dyrektora Izby Celnej, którą utrzymano w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w zakresie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. Decyzje organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego nie naruszają w ocenie Sądu zarówno przepisów prawa materialnego wskazanych w u.t.d., jak również unormowań k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Zdaniem Sądu, zasądzając karę pieniężną w wysokości 2000 zł organy celne obu instancji prawidłowo ustaliły, że w dniu "[...]" skontrolowanym pojazdem należącym do strony skarżącej dokonywano, co jednoznacznie potwierdza zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy, przewozu drogowego na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. Na wstępie należy podnieść, iż zgodnie z przepisem art. 4 pkt 4 u.t.d. niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki: a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych. Zatem dla uznania przewozu za przejazd na potrzeby własne konieczne jest spełnienie wszystkich wskazanych powyżej przesłanek. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż wykonywany w dniu kontroli przewóz samochodem stanowiącym własność skarżącej Spółki miał charakter pomocniczy w stosunku do jej podstawowej działalności gospodarczej, czyli był przewozem na potrzeby własne. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, iż kontrolowany pojazd skarżącej spełniał łącznie warunki ustawowe, wymienione w art. 4 pkt 4 u.t.d. Był bowiem prowadzony przez pracownika Spółki, stanowił własność Spółki i nie był to przewóz w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych. Wobec powyższego prawidłowo organy celne stwierdziły, że na wykonywanie skontrolowanego przewozu drogowego tym pojazdem niezbędne było uzyskanie przez skarżącą zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 1 u.t.d. przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, przy czym zgodnie z ust. 3 zaświadczenie powinno zawierać: oznaczenie przedsiębiorcy, jego siedzibę (miejsce zamieszkania) i adres, numer w rejestrze przedsiębiorców albo w ewidencji działalności gospodarczej, rodzaj i zakres wykonywania przewozów drogowych na potrzeby własne oraz rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych. Powyższa konstrukcja wprowadza tym samym wymóg zgłoszenia przez każdego przedsiębiorcę, zamierzającego wykonywać przewóz na potrzeby własne, zgłoszenia powyższego faktu i uzyskania odpowiedniego zaświadczenia. Natomiast nie jest kwestionowane, że Spółka w dniu kontroli nie legitymowała się tym dokumentem. Dodać też należy, że skarżąca posiadała uprzednio niezbędne zaświadczenie, które utraciło ważność w dniu "[...]", ale dopiero po kontroli z dnia "[...]", czyli po utracie jego mocy wystąpiła o następne, co mogłoby świadczyć o tym, że zdawała sobie sprawę z konieczności posiadania takiego zaświadczenia. Odnosząc się do zarzutów skargi, przede wszystkim za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art. 61 § 4 k.p.a. w związku z art. 123 k.p.a. poprzez niedokonanie formalnej czynności wszczęcia postępowania administracyjnego w drodze postanowienia, które należałoby doręczyć skarżącej. Przepisy k.p.a. nie przewidują formy wszczęcia postępowania zwykłego. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w tym zakresie ugruntowane i za datę wszczęcia postępowania z urzędu przyjmuje się pierwszą czynność podjętą w tym postępowaniu (vide: wyrok NSA w Warszawie z dn.13.10.1999r., sygn. IV SA 1364/97, publ. LEX nr 47892; wyrok NSA w Warszawie z dn. 26.10.1999r., sygn. III SA 7955/98, publ. LEX nr 43944; wyrok NSA w Lublinie z dn. 8.12.1999r., sygn. I SA/Lu 1298, publ. LEX nr 40366). Stosownie do dyspozycji art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a w myśl § 4 tego przepisu o wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Dlatego też uznać należy, iż Naczelnik Urzędu Celnego postąpił zgodnie z prawem informując Spółkę o podjęciu takiego działania w piśmie z dnia "[...]". Należy również zauważyć, iż przepisy k.p.a. (z wyjątkiem wskazanym w art. 31 § 2 k.p.a., art. 149 § 1 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a.) nie przewidują wydania odrębnego rozstrzygnięcia w sprawie wszczęcia zwykłego postępowania administracyjnego czy to z urzędu, czy to na wniosek strony. Przepisy te nie przewidują także osobnego aktu wypełnienia przez organ obowiązku zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania zwykłego. Dlatego też zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego nie jest ani decyzją, ani postanowieniem w rozumieniu przepisów k.p.a., a tylko pismem informującym stronę lub strony o uruchomieniu procesu w określonej przedmiotowo i podmiotowo sprawie administracyjnej. Pismo to ma charakter czynności materialno-technicznej, która ze swej istoty nie rozstrzyga niczyich praw, ani też obowiązków. W tej sytuacji przyjąć należy, iż w rozpatrywanej sprawie Naczelnik Urzędu Celnego nie wydał jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, które podlegałoby administracyjnemu tokowi instancji, a zawiadomieniem z dnia "[...]", które było pierwszą czynnością w sprawie, poinformował Spółkę o wszczęciu postępowania. Nie miał znaczenia dla treści rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zarzut skargi dotyczący nienależytego reprezentowania Spółki w trakcie czynności kontrolnych. Zgodnie z treścią, wydanego na podstawie art. 89 ust. 5 u.t.d., § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz. U. z 2008r. Nr 76, poz. 454) jako kontrolowanego należy rozumieć przedsiębiorcę lub inny podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem albo kierowcę, a z § 10 powyższego rozporządzenia wynika, że protokół kontroli podpisują kontrolujący i kontrolowany. Słusznie zatem wskazał organ odwoławczy, że w świetle przepisów u.t.d. w czynnościach kontrolnych przeprowadzonych przez funkcjonariuszy celnych miał obowiązek brać udział kierowca pojazdu (w ramach łączącego go ze Spółką stosunku pracy), stanowiącego własność Spółki, niezależnie od tego czy posiadał jakiekolwiek uprawnienia (pełnomocnictwa) do reprezentowania skarżącej Spółki, jako przedsiębiorcy wykonującego przewóz na potrzeby własne. Niezasadnie są również zarzuty odnośnie uznania kierowcy za kontrolowanego oraz za świadka. Postępowanie kontrolne jest bowiem postępowaniem szczególnym, w którym strona uczestniczy w taki sposób, że reprezentuje ją kierowca, a dowód przeprowadzenia tego postępowania i dowód dokonanych w nim ustaleń stanowi protokół z zatrzymania i kontroli pojazdu. Stosownie do treści art. 73 ust. 1 pkt 4 u.t.d. inspektor w toku kontroli może przesłuchiwać świadków. Przesłuchanie zatem kierowcy w charakterze świadka, podczas kontroli drogowej, mieści się w uprawnieniach wynikających z powyższego przepisu. Należy mieć również na uwadze, iż zgodnie z treścią art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Faktem jest, iż kierowca podpisał protokół z zatrzymania i kontroli pojazdu nie wnosząc do niego żadnych uwag, zarówno co do sposobu przeprowadzenia kontroli, jak i jej wyników. Dlatego też podpisanie przez kierowcę protokołu bez zastrzeżeń wywiera ten skutek, iż dla oceny stanu faktycznego sprawy miarodajne są ustalenia stwierdzone w protokole z kontroli. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącej, dotyczącego naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. należy stwierdzić, iż z akt sprawy wynika jednoznacznie, że pismem z dnia "[...]". Spółka została prawidłowo poinformowana o przysługujących jej prawach procesowych. Z prawa tego nie skorzystała. Z tej przyczyny nie można uznać, iż organ dopuścił się w jakikolwiek sposób naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. Konkludując, Sąd uznał, iż argumenty przedstawione w skardze, nie mogą być uwzględnione. W ocenie Sądu organy administracji obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zapewniły skarżącej udział w postępowaniu i zapoznanie się z materiałami sprawy (art. 10 k.p.a.) oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji, nie dopuściły się obrazy zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), albowiem organy te oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny, a uzasadnienia kwestionowanych aktów zawierają wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw ich wydania (art. 107 § 3 k.p.a.). Podsumowując rozważania należy wskazać, że decyzje administracyjne nakładające kary pieniężne za naruszenia przepisów prawnych regulujących sprawy transportu drogowego mają charakter szczególny. Są to mianowicie decyzje wydawane w ramach tzw. uznania związanego, nie stwarzającego właściwym organom administracji praktycznie żadnych luzów interpretacyjnych. Odpowiedzialność administracyjna za popełnione wykroczenia drogowe określone w u.t.d. jest oderwana od kwestii winy odpowiedzialnego. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło naruszenie przepisów u.t.d., bez rozpatrywania kwestii jakie były jego przyczyny i kto ponosi za to winę. Jednocześnie u.t.d. nie określa jakichkolwiek przesłanek wyłączających odpowiedzialność (możliwość odstąpienia od wymierzenia kary) bądź prowadzących do jej ograniczenia. Organ administracji działa w takiej sytuacji w warunkach uznania związanego co oznacza, że stwierdzenie określonego ustawą naruszenia prawa musi spowodować jego odpowiednią, zgodną z przepisami ustawy kwalifikację, a następnie nałożenie kary w wymaganej ustawą wysokości. W niniejszej sprawie organy celne w sposób prawidłowy zakwalifikowały naruszenie prawa, jako określone w pkt 1.4. załącznika do u.t.d. i następnie, zgodnie z art. 92 ust. 1 u.t.d. nałożyły karę pieniężną. Reasumując, w ocenie Sądu organy administracji obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz prawidłowo oceniły zaistniały w sprawie stan faktyczny. Sąd nie stwierdził również, by w rozpatrywanej sprawie naruszone zostały przepisy prawa procesowego i prawa materialnego, a w szczególności przepisy u.t.d. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 1