II SA/Ol 144/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi V. B. na czynność Dyrektora Izby z dnia "[...]" znak "[...]" w sprawie złożenia propozycji określającej warunki zatrudnienia 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. uznaje uprawnienie skarżącej do złożenia jej propozycji pełnienia służby albo warunków zatrudnienia; 3. zasądza od Dyrektora Izby na rzecz skarżącej V. B. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 23 lutego 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęła skarga V.B. (dalej jako: "skarżąca") na złożoną jej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycję pracy w Krajowej Administracji Skarbowej. Skarga ta została przekazana tutejszemu Sądowi przez organ, którego działanie zaskarżono, wraz z aktami osobowymi skarżącej i odpowiedzią na skargę. Jak wynika z przekazanych przez organ wraz ze skargą akt osobowych, skarżąca w dniu 20 września 1993 r. zawarła umowę o pracę w służbie przygotowawczej na stanowisku młodszego kontrolera celnego w Urzędzie Celnym Oddział Celny. W 1994r. awansowała na stanowisko kontrolera celnego. W październiku 1997 r. skarżąca została przeniesiona do nowo utworzonego Urzędu Celnego, gdzie pełniła obowiązki Naczelnika Działu Ogólnego. Aktem mianowania z dnia 1 czerwca 2000 r. skarżąca została przyjęta do służby stałej na stanowisko Naczelnika Działu i nadano jej stopień służbowy starszy aspirant celny. Z dniem 6 czerwca 2000 r. skarżąca została przeniesiona na stanowisko Naczelnika Działu Kadr i Szkolenia w Urzędzie Celnym. Z dniem 1 maja 2002 r. skarżąca została przeniesiona do Izby Celnej na stanowisko Naczelnika Wydziału Kadr, Szkolenia i Organizacji. We wrześniu 2002 r. nadano skarżącej stopień służbowy podkomisarza celnego. W dniu 6 lutego 2007 r. skarżąca złożyła pisemną rezygnację z zajmowanego dotychczas stanowiska i została przeniesiona do Wydziału Prawno-Organizacyjnego w Izbie Celnej na stanowisko eksperta celnego. Z dniem 15 marca 2008 r. skarżąca została powołana na stanowisko Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia w Izbie Celnej. Z dniem 30 listopada 2009 r. skarżąca została mianowana na stopień nadkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Z dniem 7 października 2010 r. skarżąca została odwołana ze stanowiska Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia, i przeniesiona do Wydziału Prawno-Organizacyjnego na stanowisko eksperta celnego. Z dniem 20 października 2010 r. wyznaczono skarżącej pełnienie służby w Wydziale Kontroli Przedsiębiorców w Izbie Celnej, gdzie zajmowała stanowisko młodszego eksperta służby celnej. Takie same stanowisko służbowe skarżąca zajmowała w Wydziale Kontroli Izby Celnej od 30 lipca 2013 r. W styczniu 2016 r. skarżąca otrzymała nagrodę jubileuszową z okazji 30-lecia służby. Skarżąca posiada wykształcenie wyższe. W okresie pełnienia służby skarżąca odbyła liczne szkolenia podnoszące jej kwalifikacje zawodowe. W okresie tym skarżąca był także wielokrotnie wyróżniana w formie nagród pieniężnych za szczególne osiągnięcia w Służbie Celnej i za wzorowe wykonywanie obowiązków. Uzyskiwała także pozytywne oceny okresowe. Z akt nie wynika, aby wobec skarżącej prowadzono postępowania wyjaśniające i dyscyplinarne. Pismem z dnia "[...]" r., które skarżąca otrzymała w dniu 29 maja 2017 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej zwany organem), powołując się na art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.); dalej jako "P.w.u.KAS", złożył skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej, a w tym: 1) rodzaj umowy o pracę – na czas nieokreślony; 2) stanowisko służbowe – ekspert skarbowy, zaliczane do grupy stanowisk samodzielnych w służbie cywilnej; 3) miejsce wykonywania pracy: O. 4) komórka organizacyjna: Referat Postępowania Celnego w Izbie Administracji Skarbowej W piśmie tym określono także warunki wynagrodzenia miesięcznego oraz podano wymiar czasu pracy – 1 etat. Ponadto wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od 1 czerwca 2017 r. W dniu 8 czerwca 2017 r. skarżąca oświadczyła, że przyjmuje propozycję zatrudnienia. W dniu 12 czerwca 2017 r. skarżąca złożyła pismo zatytułowane "odwołanie", w którym wniosła o uchylenie przedstawionej propozycji i pozostawienie jej w Służbie Celno-Skarbowej. Zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 2, 7 i 60 Konstytucji RP, poprzez niezasadne zwolnienie ze służby w formie propozycji pracy a nie decyzji administracyjnej, w sytuacji braku jakichkolwiek podstaw i przesłanek faktycznych (merytorycznych) do zwolnienia i ucywilnienia oraz gdy przesłanki takowe nie są w ogóle określonego w żadnej ustawie; 2. art. 165 ust. 3 oraz art 170 ust. 1 oraz 179 i 180 P.w.u.KAS, tj. nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia propozycji pracy w świetle przepisów tej ustawy; 3. art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS, poprzez nieuwzględnienie w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek, w szczególności posiadanych kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby; 4. art. 7 i 77 k.p.a., poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, iż skarżąca ma być zwolniona, podczas gdy jej kwalifikacje, wiedza, staż pracy pretendowałyby ją absolutnie do pozostania w roli funkcjonariusza; 5. art. 6, 8, 9 i 10 k.p.a., przez brak udziału skarżącej w postępowaniu administracyjnym, uniemożliwienie jako stronie udziału w postępowaniu, brak możliwości wypowiedzenia się w sprawie (w tym złożenia wniosków i dowodów na wykazanie kompetencji i doświadczenia w zadaniach tzw. "policyjnych", celem wykazania predyspozycji do bycia funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej; 6. art. 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez brak nadania wydanej decyzji odpowiedniej formy prawnej, w tym brak uzasadnienia prawnego i faktycznego co do przyczyn i powodów zwolnienia skarżącej ze służby. W piśmie z dnia 23 czerwca 2017 r., stanowiącym odpowiedź organu na odwołanie skarżącej z dnia 12 czerwca 2017 r., organ wskazał, że przepisy P.w.u.KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy i trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. Skonstatował, że przedłożona skarżącej propozycja zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej znajduje oparcie w przepisach prawa. Organ przytoczył treść art. 170 ust. 2 i art. 171 ust. 1 pkt 2 P.w.u.KAS. W dniu 7 listopada 2017 r. skarżąca, na podstawie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1369); dalej jako p.p.s.a, wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa i zażądała przedstawienia jej propozycji służby zgodnie z art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS. Odpowiadając na to wezwanie organ (w piśmie z dnia 8 grudnia 2017 r.) podniósł, że wezwanie złożone zostało po upływie terminu określonego w art. 52 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., tj. po upływie czternastu dni od dnia następnego po dniu, w którym otrzymała propozycję zatrudnienia. Wskazał, że sąd może przywrócić termin. Podniósł, że w art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Zdaniem organu, w świetle tego przepisu, propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi. Stwierdził, że złożenie skarżącej propozycji poprzedzone było analizą przesłanek ustawowych tj. posiadanych kwalifikacji, doświadczenia zawodowego i miejsca zamieszkania. Przedmiotowa analiza przeprowadzona została na podstawie akt osobowych, ponieważ zgromadzona w nich dokumentacja najpełniej obrazuje kwalifikacje oraz przebieg dotychczasowej służby. Pod uwagę wzięto cały przebieg służby skarżącej, m.in.: komórki, w których pełniła służbę (dział ogólny, komórkę kadr i szkolenia, komórkę prawno-organizacyjną, komórkę kontroli przedsiębiorców), zajmowane stanowiska służbowe, w tym kierownicze, zakres wykonywanych zadań na poszczególnych stanowiskach oraz odbyte szkolenia. Organ wyjaśnił, że utworzenie Izby Administracji Skarbowej i zadania jakie zostały nałożone na jednostkę wiązało się z koniecznością dostosowania obsady kadrowej do zadań realizowanych w nowoutworzonej strukturze organizacyjnej, dlatego organ miał obowiązek wziąć pod uwagę również potrzebę zapewnienia sprawnej, efektywnej i skutecznej organizacji, m.in. poprzez dobór kadr gwarantujących osiągnięcie zakładanych efektów, przy jednoczesnym zachowaniu limitu etatów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Biorąc pod uwagę powyższe, w propozycji z dnia 26 maja 2017 r. wskazano skarżącej Referat Postępowania Celnego w Izbie Administracji Skarbowej. Ponieważ zakres zadań powierzonych skarżącej w ww. referacie nie wchodzi w skład katalogu zadań, realizowanych zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 dalej jako "ustawa o KAS" wyłącznie przez funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, od dnia 1 czerwca 2017 r. złożono skarżącej propozycję zatrudnienia, zamiast propozycji pełnienia służby. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca zakwestionowała złożoną jej w dniu 29 maja 2017 r. przez organ propozycję pracy w Krajowej Administracji Skarbowej. Jako podstawę wniesienia skargi wskazała art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.. Organowi skarżąca zarzuciła arbitralność w działaniu, podnosząc brak podstaw do złożenia jej propozycji pracy w świetle przepisów P.w.u.KAS, tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 tej ustawy oraz naruszenie art. 179 i art. 180 ustawy o KAS, poprzez faktyczne zdegradowanie i zwolnienie skarżącej ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. Wskazała, że art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS nie zawiera żadnych konkretnych kryteriów, którymi organ winien kierować się przy rozstrzyganiu o nawiązaniu ze skarżącą stosunku pracy lub stosunku służby, co przesądza o tym, że skarżącej powinna zostać przedstawiona propozycja służby. Zarzuciła także niekonstytucyjność zaskarżonego działania organu poprzez niezgodność z art. 2, 7, 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP. Podała, że wykładnia przytoczonych przepisów P.w.u.KAS powinna uwzględniać, że zwolnienie ze służby publicznej powinno być obwarowane odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym, a istnienie tych gwarancji jest konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa jako pracodawcy. Zdaniem skarżącej kryteria zwalniania ze służby, bez względu na formę w jakiej następuje to zwolnienie, powinny być tak skonstruowane, aby wykluczyć arbitralność działania władzy publicznej, a ponieważ takie kryteria nie zostały określone w przedmiotowej sprawie, to należy przyjąć, że wymienione przepisy stanowią źródło uprawnień skarżącej do złożenia jej propozycji służby. Stwierdziła, że organ powinien wypełnić lukę prawną istniejącą w art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS w drodze bezpośredniego zastosowania przepisów Konstytucji RP, w tym art. 60 Konstytucji RP, co powinno doprowadzić do wniosku, że selekcja osób pełniących służbę publiczną - również gdy jest wynikiem zmian ustrojowo-organizacyjnych w ramach danego urzędu - może być dokonywana tylko w trybie przewidzianym przez przepisy ustawowe i nie może być przeprowadzana w sposób arbitralny jako element procesu reorganizacji aparatu państwowego. Podniosła, że organ nie wyjaśnił skarżącej dlaczego zaproponowano jej warunki pracy, a nie służby, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 165 ust. 7 P.w.u. KAS., dokonana przez pryzmat alt. 60 i art. 7 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że organ kształtujący lub przekształcający dotychczasowe stosunki prawne łączące funkcjonariusza z daną służbą nie może działać w sposób arbitralny i nawet reorganizacja służby celnej i skarbowej nie może być wykorzystywana jako okazja do dowolnej wymiany funkcjonariuszy. Natomiast zwolnienie funkcjonariusza powinno być oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby, które to warunki w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione. Podkreśliła, że organ nie wykazał żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie skarżącej propozycji zatrudnienia a nie propozycji służby. Wyraziła niezrozumienie dlaczego, będąc wieloletnim wzorowym funkcjonariuszem, nagradzanym i docenianym za realizację powierzanych jej obowiązków, nie miałaby gwarantować osiągnięcia zakładanych efektów dalszej służby. Zarzuciła błędne przyjęcie przez organ poglądu, że skoro zakres zadań powierzonych skarżącej w Referacie Postępowania Celnego w Izbie Administracji Skarbowej w Olsztynie nie wchodzi w skład katalogu zadań, realizowanych zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o KAS wyłącznie przez funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, to okoliczność ta uzasadniała złożenie jej propozycji zatrudnienia, zamiast propozycji służby, podczas gdy taka organizacja Izby Administracji Skarbowej nie wynika z aktu rangi ustawy, a zatem nie może być podstawą do kształtowania sytuacji prawnej skarżącej, zwłaszcza gdy organ zaniechał jakiejkolwiek oceny w zakresie przydatności skarżącej do pełnienia służby w innych jednostkach organizacyjnych Izby pozostających w pionie mundurowym. Dostrzegła, że organ w ogóle nie zawarł uzasadnienia w piśmie z dnia 26 maja 2017 r. zawierającym propozycję określającą warunki zatrudnienia, co uniemożliwiło weryfikację tego, czy czynność organu została podjęta na podstawie prawnej, a także tego, czy organ przy podjęciu czynności działał w granicach prawa, zaś bez poznania motywów decyzyjnych organu w odniesieniu do indywidualnej sytuacji skarżącej jako dotychczasowego funkcjonariusza, nie jest możliwe pełne skontrolowanie zaskarżonej czynności. W przekonaniu skarżącej działanie organu podważa zaufanie obywatela do Państwa, gdyż bezpośrednio przed powstaniem KAS skarżąca była funkcjonariuszem, a następnie bez żadnego powodu została "ucywilniona", a zatem w swoisty sposób zdegradowana i zwolniona ze służby. Powyższe w ocenie skarżącej stanowi również o naruszeniu art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, o uznanie uprawnienia skarżącej do złożenia jej propozycji służby oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że w dniu 31 października 2017 r. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych zostało opublikowane uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 października 2017 r. wydanego w sprawie prowadzonej pod sygn. II SA/Ol 672/17, z którego skarżąca dowiedziała się, że czynności organu poprzedzające przedstawienie jej propozycji pracy, o której mowa wart. 165 ust. 7 P.w.u.KAS, stanowią akt lub czynność, o których mowa wart. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a tym samym przysługuje jej skarga do WSA w Olsztynie po uprzednim wypełnieniu dyspozycji normy art. 52 § 3 p.p.s.a. tj. konieczności wniesienia na piśmie wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Z uwagi na powyższe skarżąca, zachowując 7 - dniowy termin, o którym stanowi art. 58 k.p.a., w dniu 7 listopada 2017 r. złożyła wniosek o przywrócenie terminu wraz z załączonym wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Oświadczyła, że brak pouczenia nie może umożliwiać sądowej kontroli rozstrzygnięcia. Okoliczność ta może jednak stanowić podstawę do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Wskazała, że jak wynika z treści odpowiedzi organu tj. z pisma z dnia 9 grudnia 2017 r., organ uchylił się od zajęcia jednoznacznego stanowiska w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu. Jednak z treści dalszej części tego pisma, w którym organ odniósł się do żądania zawartego w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, należy jednoznacznie wnioskować, że przywrócił on termin. Co więcej, również zawarte w tym piśmie pouczenie skarżącej o prawie do złożenia przez nią skargi do WSA w Olsztynie świadczy o tym, że organ pozytywnie dla niej rozpoznał wniosek o przywrócenie terminu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi. Zdaniem organu, propozycja pracy dla funkcjonariusza składana na podstawie P.w.u.KAS nie ma charakteru decyzji administracyjnej, ani nie jest innego rodzaju władczym aktem lub czynnością z zakresu administracji poddaną kognicji sądu administracyjnego. Wskazał, że stanowisko to potwierdza postanowienie NSA z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2794/17. Niezależnie od powyższego organ podkreślił, że powołane przepisy P.w.u.KAS uprawniały do przedstawienia funkcjonariuszowi zarówno propozycji pracy jak i służby, zaś złożenie odpowiedniego oświadczenia prowadziło do dalszego zatrudnienia albo wygaśnięcia tego stosunku. Powtórzył argumenty podniesione w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które zdaniem organu usprawiedliwiały przedstawienie skarżącej propozycji zatrudnienia. Odwołał się też, do wynikającej z art. 7 Konstytucji RP zasady działania organów administracji publicznej na podstawie prawa. Stwierdził, że nie można oczekiwać, że organ bez przyznania mu w tym zakresie kompetencji, dokona oceny zgodności z Konstytucją RP kwestionowanych przepisów prawa. Do czasu, gdy przepisy te korzystają z domniemania konstytucyjności, organ nie jest uprawniony do odmo ich stosowania i obowiązany jest podejmować na ich podstawie określone czynności. Dodał, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo co do rodzaju propozycji jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Inaczej cały proces oceny potrzeb kadrowych w nowej strukturze KAS oraz sygnalizowana zmiana zadań przypisanych funkcjonariuszom w ustawie KAS, nie miałaby racjonalnego uzasadnienia. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia, a w tym przede wszystkim oceną właściwości tych sądów do rozpoznania danej sprawy, w której podjęto zaskarżone działanie. Dokonując oceny właściwości sądów administracyjnych do rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności wskazać należy, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wystąpiła rozbieżność co do możliwości poddania kontroli sądowoadministracyjnej działań organów podjętych na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS. Tutejszemu Sądowi znany jest bowiem z urzędu pogląd, prezentowany w niektórych postanowieniach wojewódzkich sądów administracyjnych, o braku kognicji sądów administracyjnych w tego typu sprawach (tak m.in. w postanowieniu WSA w Poznaniu z 13 września 2017 r., sygn. akt II SA/Po 765/17 oraz w postanowieniu WSA w Gdańsku z 16 października 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 819/17 – orzeczenia dostępne pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Znany tutejszemu Sądowi jest także wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 897/17 (dostępny pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), który wydany został na skutek rozpoznania skargi byłego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, któremu złożono propozycję zatrudnienia w KAS, przy czym działanie organu w tej sprawie zostało zakwalifikowane przez ten Sąd jako decyzja w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia. Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane jest również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte m.in. w postanowieniu z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2828/17, stwierdzające, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – z uwagi na jej charakter – nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), ani nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem: 1) wspomniana propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych); 2) funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji; 3) propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, samodzielnie nie kształtuje praw i obowiązków, gdyż sama nie wywołuje żadnych skutków; 4) ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej, jak też nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art.169 ust.4 ustawy); 5) dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji implikuje wygaśnięcie stosunku służbowego tj. zwolnienie ze służby. Podobne stanowisko NSA zajął w postanowieniu z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2772/17. Sąd orzekający w niniejszej sprawie powyższych poglądów nie podziela. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie prezentuje stanowisko wyrażone w wyroku tutejszego Sądu z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 672/17 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) – z modyfikacjami, które zostaną omówione poniżej. W ocenie tutejszego Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, złożenie skarżącej pisemnej propozycji, określającej warunki zatrudnienia skarżącej w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej, poprzedziła czynność organu z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień skarżącej wynikających z przepisów prawa, która na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlega kontroli sądów administracyjnych. Sąd przyjął, że złożenie skarżącej przez organ pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia (a więc wydanie aktu) było jedynie skutkiem podjętej uprzednio przez organ czynności, która w sposób władczy i jednostronny kształtowała sytuację prawną skarżącej. Wymaga bowiem podkreślenia, że na mocy art. 165 ust. 3 P.w.u.KAS, z dniem 1 marca 2017 r. skarżąca, będąca do tej daty funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, stała się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS i zachowała ciągłość służby. Wskazany przepis dotyczył jedynie przyporządkowania pracowników / funkcjonariuszy do odpowiednich jednostek KAS na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/ służby. Przepis ten docelowo nie nadawał danej osobie statusu pracownika/ funkcjonariusza, gdyż w takim przypadku cały proces oceny potrzeb kadrowych w nowej strukturze KAS oraz zmiana zadań przypisanych funkcjonariuszom w ustawie o KAS, nie miałyby racjonalnego uzasadnienia. Cele te możliwe były bowiem do osiągnięcia jedynie przez wyposażenie właściwych organów w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia zarówno o tym, które z tych osób pozostawić w nowej strukturze KAS, jak i o tym, czy złożyć im propozycję określającą warunki zatrudnienia, czy warunki pełnienia służby. Należy bowiem zauważyć, że z mocy art. 170 ust. 1 pkt 1 P.w.u.KAS, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS wygasły z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Pomimo wyposażenia właściwych organów w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej między innymi funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, ustawodawca w przepisach P.w.u.KAS nie wskazał formy prawnej działania organu w tym obszarze. Analiza przepisów P.w.u.KAS nie pozwala przy tym na przyjęcie domniemania formy decyzji administracyjnej dla takiego działania. Należy bowiem zauważyć, że taką formę (decyzji) ustawodawca przewidział wprost w art. 169 ust. 4 P.w.u.KAS jedynie dla propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Nie sposób zatem przyjąć, aby w obrębie przepisów regulujących tą samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku wyprowadzona na zasadzie domniemania. W tych okolicznościach uznać należy, że działanie organu poprzedzające złożenie funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Kryteria odróżnienia aktu lub czynności, do których nawiązuje art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. od innych aktów administracyjnych były przedmiotem rozważań w doktrynie i orzecznictwie sądowym. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 wskazano, że "są to akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność." Z kolei w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 zawarte jest stanowisko, że "akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do konkretnych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego". Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że czynność, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. w postaci złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ma charakter władczy pomimo braku jej nazwania mianem decyzji administracyjnej lub postanowienia. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że czynność ta dotyczy uprawnień skarżącej wynikających z przepisów prawa, skoro w art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą zwolnienie funkcjonariusza ze służby na skutek przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. Wymaga bowiem podkreślenia, że zwolnienie ze służby publicznej, podobnie jak przyjęcie do tej służby – powinno być obwarowane odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym. W innym przypadku prawo dostępu do służby publicznej "na jednakowych zasadach" (art. 60 Konstytucji RP) byłoby iluzoryczne. Istnienie tych gwarancji jest również konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji RP), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). Powołane przepisy Konstytucji RP stanowią więc źródło uprawnień skarżącej, których dotyczy zaskarżona w niniejszej sprawie czynność organu, a które w dalszej kolejności będą stanowiły wzorzec kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w niniejszej sprawie. Na uwagę zasługuje tutaj wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 marca 2018r., sygn. akt II SA/Kr 1006/17 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym przekonywująco argumentowano, że już sam fakt złożenia propozycji wywołuje negatywne dla funkcjonariusza skutki w postaci zakończenia dotychczasowej służby i to bez względu na to jak się zachowa: przyjmie otrzymaną propozycję, czy jej nie przyjmie. Nie do zaakceptowania jest wobec tego pogląd, że poprzez władcze działanie organu - dyrektora izby administracji skarbowej – funkcjonariusz, wbrew swojej woli, traci swój dotychczasowy status i pomimo tego działanie tego organu nie ma charakteru władczego. Nie ulega również wątpliwości, że taka pisemna propozycja dotyczy sprawy indywidualnej (indywidualny adresat i konkretny przedmiot) i ma charakter publicznoprawny. Do chwili upływu terminu do wyrażenia zgody na propozycję zatrudnienia funkcjonariusz służby celno-skarbowej nie był pracownikiem, z którym zawarty został uprzednio stosunek pracy. Tym samym, skoro zatrudnienie funkcjonariusza miało charakter publiczny (wynikający z administracyjnego stosunku służbowego), to dotychczasowy stosunek prawny łączący funkcjonariusza z organem miał charakter stosunku służbowego, a nie stosunku pracy i sama czynność polegającą na przedłożeniu pisemnej propozycji pracy nie powodowała zmiany charakteru służbowego na pracowniczy. Natomiast ocena skutków tak złożonej propozycji i nawiązania na jej podstawie innych stosunków prawnych nie ma znaczenia w sprawie, w której przedmiotem rozstrzygania jest sama propozycja kierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., a nie skutki wywołane przyjęciem tej propozycji. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest indywidualna czynność o charakterze władczym, rozstrzygająca o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki. Taka sytuacja zachodzi w analizowanym przypadku, gdyż objęta kontrolą Sądu pisemna propozycja rozstrzyga o tym, że funkcjonariusz otrzymał nie dalszą propozycję pełnienia służby, ale jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych także jednostronnie i władczo warunkach. Dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej propozycji zatrudnienia złożonej skarżącej jest obowiązkiem Sądu wynikającym również z konstytucyjnie gwarantowanego każdej jednostce prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Prawo do sądu oznacza z jednej strony uprawnienie jednostki do dochodzenia swych racji na drodze sądowej, z drugiej zaś obowiązek rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny i bezstronny sąd. Zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu wyznacza art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, który wespół z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP tworzy podstawy konstytucyjnej zasady prawa do sądu. Przepis ten zakazuje zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych konstytucyjnie wolności i praw (zob. ww. wyrok TK z dnia 9 czerwca 1998 r. sygn. K 28/97). Prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich niepozbawionych praw publicznych jest prawem konstytucyjnym (art. 60 Konstytucji RP). Dlatego należy uznać jako konstytucyjnie unormowane domniemanie drogi sądowej i dyrektywę interpretacyjną zakazującą zawężającej wykładni prawa do sądu gwarantowanego w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny (w wyroku z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. K 38/07) przypomniał, że urzeczywistnienie konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu obejmuje wszelkie sytuacje - bez względu na szczegółowe regulacje proceduralne - w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach danego podmiotu (w relacji do innych równorzędnych podmiotów lub w relacji do władzy publicznej), a jednocześnie natura danych stosunków prawnych wyklucza arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego stosunku. O dopuszczalności wniesienia skargi na złożenie propozycji zatrudnienia na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS wypowiedział się także WSA w Kielcach w wyroku z dnia 13 grudnia 2017r., sygn. akt II SA/Ke 647/17 oraz WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 21 stycznia 2018r., sygn. akt II SA/Go 847/17 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe argumenty pozwalają na zachowanie sądowej ochrony funkcjonariusza przed arbitralnym działaniem organu administracyjnego zmierzającego do pozbawienia funkcjonariusza dalszego statusu w służbie celno-skarbowej. Zdaniem Sądu, wniesiona w niniejszej sprawie skarga spełnia także pozostałe warunki formalne skutecznego jej złożenia. Należy przy tym zauważyć, że z mocy art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), do zaskarżenia tej czynności stosuje się przepisy art. 52 § 2 i art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Wniesienie skargi na tą czynność należało zatem poprzedzić pisemnym wezwaniem na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu tej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się zaś w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a.). Należy ocenić, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca dochowała 14-dniowego terminu do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdyż propozycję zatrudnienia otrzymała w dniu 29 maja 2017r., zaś w dniu 12 czerwca 2017 r. wniosła pismo zatytułowane "odwołanie" w którym domagała się pozostawienia jej w służbie, a więc w ustawowym terminie wyraziła swój sprzeciw przeciwko złożonej jej propozycji zatrudnienia, formułując konkretne zarzuty naruszenia prawa. W odpowiedzi z dnia 23 czerwca 2017 r. organ poinformował skarżącą, że nie przysługuje jej odwołanie i zaproponował przekazanie sprawy Zespołowi do monitorowania realizacji Porozumienia zawartego pomiędzy Szefem Krajowej Administracji Skarbowej, Sekretarzem Stanu w Ministerstwie Finansów i NSZZ "Solidarność". Organ nie pouczył skarżącej o prawie do złożenia skargi do sądu. Skarżąca dowiedziała się o możliwości zaskarżenia dokonanej czynności przedstawienia funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia dopiero na skutek powołanego orzeczenia tutejszego sądu, ponawiając w dniu 7 listopada 2017 r. czynność wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, który dopiero w piśmie z dnia 8 grudnia 2017 r. przedstawił motywy podjęcia zaskarżonej czynności. Wobec trudności interpretacyjnych omawianych przepisów, których prawidłowe rozumienie wymagało zajęcia stanowiska judykatury, Sąd uznał, że skarżąca bez swej winy uchybiła terminowi do wniesienia skargi i rozpoznał skargę. Przechodząc do rozpatrzenia zasadności skargi wniesionej do tutejszego Sądu należy przede wszystkim podkreślić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta przeprowadzana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądowoadministracyjna obejmuje jednak nie tylko legalność zaskarżonego działania organu ale także legalność prawa, na podstawie którego działanie to zostało podjęte. Błędy legislacyjne nie mogą bowiem wpływać na ograniczenia praw jednostki w demokratycznym państwie prawnym, w szczególności tych, których źródłem jest Konstytucja RP. W sytuacji zatem powzięcia przez sąd administracyjny wątpliwości co do legalności prawa, na podstawie którego zostało podjęte zaskarżone działanie, sąd ten musi najpierw uporać się z problemem ustalenia legalności prawa, a dopiero później (po wyjaśnieniu tej pierwszej wątpliwości) z zagadnieniem legalności kontrolowanego działania (por. J. Drachal, R. Hauser, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, Zielona Góra 2003, s. 41-42). Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia także w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie orzekającym w tej sprawie powziął bowiem wątpliwość co do legalności prawa w oparciu, o które organ podjął zaskarżoną czynność. Wymaga bowiem podkreślenia, że wykładnia gramatyczna art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS, powołanego przez organ jako podstawa prawna złożenia skarżącemu pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia w KAS, nie jest wystarczająca do prawidłowego odkodowania znaczenia norm prawnych zawartych w tym przepisie. Jak już bowiem wskazano, złożenie tej propozycji było jedynie skutkiem podjętej uprzednio przez organ czynności, która w sposób władczy i jednostronny kształtowała sytuację prawną skarżącego. Czynność ta przebiegała zaś w dwóch stadiach. W stadium pierwszym organ dokonał bowiem oceny zasadności pozostawienia skarżącego w strukturach KAS. Natomiast w drugim stadium rozstrzygnął o stosunku (pracy, czy służby), jaki zostanie nawiązany ze skarżącym. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że dokonując oceny zasadności pozostawienia danej osoby w strukturze KAS, a więc w stadium pierwszym omawianej czynności, organ uwzględnia zadania KAS uregulowane w art. 2 ustawy o KAS. Pracownicy i funkcjonariusze tworzą bowiem aparat pomocniczy organów KAS, bez którego nie byłaby możliwa realizacja tych zadań. Zdaniem Sądu, tego właśnie stadium omawianej czynności dotyczą kryteria określone w art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS, to jest: "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Przez pryzmat tych kryteriów możliwe jest bowiem dokonanie obiektywnej oceny przydatności konkretnej osoby (zarówno pracownika, jak i funkcjonariusza) do realizacji zadań w KAS. W analizowanym przepisie nie zawarto natomiast żadnych konkretnych kryteriów, którymi organ winien kierować się w stadium drugim omawianej czynności, w którym organ rozstrzygnął o nawiązaniu ze skarżącym stosunku pracy a nie stosunku służby. W tym zakresie mamy zatem do czynienia z pominięciem ustawodawczym, co implikuje konieczność rozważenia przez sąd administracyjny, czy nie zachodzi potrzeba bezpośredniego zastosowania Konstytucji w celu wypełnienia takiej luki treścią normatywną. Wszak zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, Konstytucja – będąca najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej – może być bezpośrednio stosowana. Oznacza to, że sądy dysponują kompetencją do oparcia swojego rozstrzygnięcia wprost na przepisie konstytucyjnym. Co więcej, sądy powinny to czynić w przypadku gdy jest to konieczne dla prawidłowego wymierzenia sprawiedliwości, czyli wydania wyroku zapewniającego ochronę wartości konstytucyjnych. Jest to podstawowa funkcja ustrojowa sądów (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP). Kompetencja sądów do bezpośredniego zastosowania Konstytucji aktualizuje się między innymi w sytuacji, gdy sąd dostrzega lukę w przepisach prawa, wynikającą z zaniechania ustawodawcy. Wówczas sąd nie może sformułować pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) na podstawie art. 193 Konstytucji RP, gdyż TK nie ma upoważnienia do kontroli zaniechań ustawodawczych (zob. art. 188 Konstytucji RP regulujący zakres właściwości TK). Z drugiej jednak strony sąd, nie mogąc skierować pytania prawnego do TK, nie powinien być jednocześnie zmuszony do wydania orzeczenia naruszającego standardy konstytucyjne. Teza przeciwna byłaby niezgodna z zasadą nadrzędności Konstytucji w systemie źródeł prawa RP (art. 8 ust. 1 Konstytucji), a także zaprzeczałaby podstawowej roli sądów w demokratycznym państwie prawa, jaką jest ochrona prawa jednostki do sądu, to znaczy prawa do sprawiedliwego i zgodnego z regulacjami konstytucyjnymi rozstrzygnięcia sprawy (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) – por. wyrok NSA z 20 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1003/14, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie za konieczne uznał wypełnienie luki prawnej w art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS w drodze bezpośredniego zastosowania przepisów Konstytucji RP. Tylko w taki sposób możliwe było bowiem w niniejszej sprawie wydanie wyroku chroniącego wartości konstytucyjne i prawidłowo realizującego prawo jednostki do sprawiedliwego wyroku. Podstawowym przepisem konstytucyjnym, który znajduje zastosowanie w sprawie, jest art. 60 Konstytucji RP, w świetle którego "obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach". W orzecznictwie TK przyjmuje się, że przepis ten obejmuje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz również zasady wykonywania tej służby, a także - co szczególnie istotne w niniejszej sprawie - zasady zwalniania ze służby publicznej (zob. np. wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt K 51/12, OTK 2014, nr 1, poz. 4). Nie powinno budzić wątpliwości, że art. 60 Konstytucji RP znajduje zastosowanie również w przypadku przekształcenia stosunku prawnego łączącego daną osobę z państwem, czy organem państwa - w szczególności przekształcenia stosunku służbowego, którego podstawą jest decyzja administracyjna, w stosunek pracy, którego podstawą jest umowa o pracę. W wyroku z dnia 9 czerwca 1998 r. (sygn. akt K 28/97, OTK 1998, nr 4, poz. 50) TK podkreślił, że "ustawa powinna [...] określić kryteria zwalniania ze służby oraz procedurę podejmowania decyzji w tym zakresie, tak aby wykluczyć wszelką dowolność działania władz publicznych. Konieczne jest także stworzenie odpowiednich gwarancji praworządności decyzji dotyczących dostępu do służby publicznej, a więc przede wszystkim decyzji o przyjęciu lub odmowie przyjęcia do służby publicznej oraz zwolnieniu z tej służby". Zdaniem TK selekcja osób pełniących służbę publiczną - również gdy jest wynikiem zmian ustrojowo-organizacyjnych w ramach danego urzędu – "może być dokonywana tylko w trybie przewidzianym przez przepisy ustawowe. Nie może być natomiast przeprowadzana w sposób arbitralny jako element procesu reorganizacji aparatu państwowego. Reorganizacja nie może być wykorzystywana jako okazja do wymiany kadry. Stanowi to bowiem obejście przepisów gwarantujących funkcjonariuszom wzmożoną trwałość ich zatrudnienia" – zob. wyrok TK z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 45/02, OTK 2004, nr 4, poz. 30. W wyroku tym TK podkreślił ponadto, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Zwolnienie ze służby powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby. Istnienie takich gwarancji, o czym już wspominano, jest również konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji RP), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). Należy bowiem podkreślić, że do państwa jako pracodawcy zastosowanie znajdują odmienne standardy konstytucyjne niż w odniesieniu do pracodawców prywatnych. Swoboda państwa w odniesieniu do "swoich" pracowników (funkcjonariuszy) jest znacznie węższa, a tym samym ochrona stabilności stosunku służbowego osób pełniących służbę publiczną jest silniejsza, niż ma to miejsce w przypadku pracowników zatrudnionych u prywatnych pracodawców. Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że skoro zaniechaniem ustawodawcy było pominięcie szczegółowych kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, to każde działanie organu administracyjnego, które na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. nie wyjaśnia i nie tłumaczy funkcjonariuszowi, dlaczego zaproponowano warunki pracy a nie służby, narusza art. 60 i art. 7 Konstytucji RP. Kryteria, jakimi mają kierować się organy proponując warunki pracy lub służby powinny być tak skonstruowane, aby wykluczyć arbitralność działania władzy publicznej. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że przedstawiając skarżącej propozycję zatrudnienia organ nie wskazał żadnych motywów, które legły u podstaw zaproponowania skarżącej warunków pracy a nie służby, co uniemożliwiało przeprowadzenie kontroli takiego działania, a tym samym przemawia przeciwko legalności zaskarżonej czynności. Dopiero po blisko 6 miesiącach, na skutek kolejnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa organ tłumaczył, że uwzględnił miejsce zamieszkania skarżącej, jej kwalifikacje i doświadczenie zawodowe, ale w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego posiadane przez skarżącą kwalifikacje lub staż, lub dotychczasowa służba nie powinny uzasadniać zaproponowania dalszej służby. Jedyne co w tym zakresie organ podnosi to stwierdzenie, że zakres powierzonych zadań w Referacie Postepowania Celnego w Izbie Administracji Skarbowej nie wchodzi w skład katalogu zadań realizowanych wyłącznie przez funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o KAS. Zasadnie jednak skarżąca zarzuca błędną wykładnię tego przepisu. Unormowanie to bowiem określa jakie czynności mogą być wykonywane wyłącznie przez funkcjonariusza. Nie oznacza to jednak, że funkcjonariusz nie może wykonywać czynności innych niż zastrzeżone dla tego statusu. Zdaniem Sądu przytoczone stanowisko organu nosi cechy arbitralności działania władzy publicznej i nie powinno skutkować przerwaniem stosunku służby. Jak wynika z akt sprawy organ zaniechał ponadto jakiejkolwiek oceny w zakresie przydatności skarżącej do pełnienia służby w innych jednostkach organizacyjnych Izby pozostających w pionie mundurowym. Takie działanie organu nie może być uznane za uprawnione w okolicznościach niniejszej sprawy. Wymaga bowiem podkreślenia, że skarżąca posiada 30 lat w służbie, wykształcenie wyższe. W okresie pełnienia służby skarżąca odbyła liczne szkolenia podnoszące jej kwalifikacje zawodowe. W okresie tym skarżąca była także wielokrotnie wyróżniana w formie nagród pieniężnych za szczególne osiągnięcia w Służbie Celnej i za wzorowe wykonywanie obowiązków. Wobec skarżącej nie prowadzono żadnych postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych. Uzyskiwała także pozytywne oceny okresowe. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skoro w kontrolowanej sprawie organ nie wykazał żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie skarżącej propozycji zatrudnienia a nie propozycji służby, należało orzec na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. o bezskuteczności pisemnej propozycji złożonej skarżącej w dniu 29 maja 2017r. (pkt 1 sentencji wyroku). Stosownie do art. 146 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził istnienie obowiązku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do ponownego przedłożenia skarżącej pisemnej propozycji dalszego wykonywania zadań w krajowej administracji skarbowej z uwzględnieniem posiadanych kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby i dotychczasowego miejsca zamieszkania skarżącej – jak w pkt 2 wyroku. O tym natomiast, czy owa pisemna propozycja ma obejmować propozycję służby czy też pracy powinien rozstrzygnąć organ administracyjny kierując się wytycznymi zawartymi w tym wyroku. Nie ma racji skarżąca twierdząc, że na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS funkcjonariusz mógł otrzymać wyłącznie propozycję dalszej służby, a nie propozycję pracy, jaką otrzymała. O ile brzmienie art. 165 ust. 7 może być niejednoznaczne, to już pierwsze sformułowanie art. 174 ust. 3 tej ustawy rozstrzyga wątpliwości w sposób jednoznaczny, albowiem stanowi: "Funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy: 1) zachowuje prawo do: (...)". Tak więc rację ma w tym zakresie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej stwierdzając, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi, a wyraz "odpowiednio", użyty w tym przepisie, porządkuje jedynie kwestię kto i komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Tym samym w sytuacji, gdyby skarżącej zaproponowano ponownie pracę, a nie służbę, organ powinien zamieścić przekonywujące uzasadnienie zaproponowanych skarżącej warunków (wraz z pouczeniem o przysługujących środkach odwoławczych) w sposób pozwalający na kontrolę rozumowania organu. Dodatkowym argumentem przemawiającym za rozstrzygnięciem zawartym w pkt 2 wyroku był zakaz reformationis in peius zawarty w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzeczeniem na niekorzyść skarżącej w rozumieniu tego przepisu jest każde orzeczenie, które mogłoby pogorszyć sytuację skarżącej w stosunku do tej, jaką miała przed wniesieniem skargi. W rozpoznawanej sprawie, samo stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, bez uznania obowiązku ponownego przedłożenia propozycji mogłoby doprowadzić do sytuacji, że skarżąca nie otrzymałaby żadnej propozycji (ani służby, ani zatrudnienia), co ewidentnie pogorszyłoby jej sytuację. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot skarżącej od organu koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015r. poz. 1800, ze zm.).