II SA/Ol 145/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2009 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie nieodpłatnego przekazania nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]", znak: "[...]", wydaną z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w "[...]" przez Kierownika Oddziału Geodezji, Gospodarki Gruntami, Rolnictwa i Ochrony Środowiska przyznano nieodpłatnie R. M. udział wynoszący "[...]" w nieruchomości oznaczonej numerem "[...]", obręb "[...]", gmina "[...]" o ogólnej powierzchni "[...]". W uzasadnieniu wskazano, że znajdujące się na wymienionej działce budynki należą do R. M. Ponadto nieruchomości budynkowe wchodziły w skład gospodarstwa rolnego przekazanego na rzecz Skarbu Państwa. Wnioskiem z dnia "[...]" M. P. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o unieważnienie, na podstawie art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), decyzji Kierownika Oddziału Geodezji, Gospodarki Gruntami, Rolnictwa i Ochrony Środowiska z dnia "[...]" i wydanie decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej między innymi jej prawo do udziału w działce nr "[...]". W uzasadnieniu podała, iż w jej ocenie wydana decyzja rażąco narusza w szczególności normę art. 118 ust. 2 i 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i pomija spadkobierców po W. M. Po przeprowadzeniu na wniosek M. P. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", stwierdziło, że decyzja Kierownika Oddziału Geodezji, Gospodarki Gruntami, Rolnictwa i Ochrony Środowiska z dnia "[...]" została wydana z naruszeniem prawa. Jako podstawę prawną orzeczenia podało art. 156 § 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu podniosło, iż stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, decyzja rażąco narusza prawo gdy wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Zgodnie zaś z art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. nr 10 poz. 53 ze zm.) właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 1990r. (sygn. II SA/90) wskazało, iż wymieniony powyżej przepis odnosi się zarówno do rolników, którzy przekazali gospodarstwo rolne państwu, jak i do ich następców prawnych. Organ administracji może jednak w tym trybie przenieść nieodpłatnie własność działki siedliskowej na właścicieli znajdujących się na niej budynków tylko wtedy, gdy ta działka stanowi własność Skarbu Państwa. W przypadku kiedy jest kilka uprawnionych osób własność działek musi być im przyznana łącznie, chyba że istnieje możliwość dokonania stosownego podziału nieruchomości. Podniosło, iż zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego Wydziału I Cywilnego spadek po zmarłym w dniu "[...]" W. M. z mocy ustawy nabyli: R. M., E. M., T. S., M. P., E. O., A. M., J. M., Z. M. oraz M. M. Skoro kwestionowana decyzja była wydawana po śmierci W. M. i co więcej, po wydaniu postanowienia o stwierdzeniu po nim nabycia spadku, powinna rozstrzygać o przyznaniu własności udziału w nieruchomości na rzecz wszystkich uprawnionych osób, a nie tylko niektórych z nich. Dlatego też przyjąć należy, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem normy art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym. Jednakże stwierdzenie nieważności decyzji z dnia "[...]" jest obecnie niemożliwe wobec tego, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wskazało, że aktem notarialnym z dnia "[...]’, rep. "[...]", udział R. M. wynoszący "[...]" w działce nr "[...]" obręb "[...]", gmina "[...]", został darowany Z. M., a prawa tej osoby ujawnione są w urządzonej dla tej działki księdze wieczystej. Dodało, że nie posiada kompetencji do tego, aby ingerować w sprawy cywilne, dlatego przyjąć trzeba, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, których "odwrócenie" jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła M. P. podając, że decyzja Kolegium jest dla niej krzywdząca i rażąco sprzeczna z prawem, gdyż sankcjonuje zło wyrządzone jej decyzją z dnia "[...]". Podniosła, iż Konstytucja RP i k.p.a. dają podstawy do unieważnienia takiej decyzji w szczególności, gdy obywatela pozbawiono prawa czy też majątku. Nie zgodziła się z opinią, iż decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, bowiem majątek, o który chodzi, istnieje i "można do niego sięgnąć" w sposób prawem przewidziany i to tak, by przywrócić sprawiedliwość i wynagrodzić poczynione bezprawną i nieważną decyzją szkody. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję objęta wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosło, że przepis art. 156 § 1 k.p.a. wymienia kwalifikowane wady decyzji administracyjnej. Naturalnym skutkiem wystąpienia jednej z takich wad jest konieczność stwierdzenia nieważności decyzji przez organ nadzoru. Zdarzają się jednak przewidziane prawem przypadki, w których ustawodawca daje prymat pewności obrotu prawnego i stabilności uprawnień przyznanych przez ostateczną decyzję administracyjną. I tak stosownie do art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Organ nadzoru ogranicza wówczas - w myśl art. 158 § 2 k.p.a. - rozstrzygnięcie do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Decyzja taka prowadzi do zachowania stosunków ukształtowanych decyzją będącą przedmiotem postępowania nadzorczego, a stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę. Wskazało, że pojęcie nieodwracalności skutków prawnych rozważał Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 28 maja 1992r. (sygn. akt AZP 4/92). Stwierdził on, że jeśli obrót nieruchomościami, poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy skutek prawny decyzji ma charakter nieodwracalny. Konkludowało, iż wywody zawarte w cytowanej uchwale Sądu Najwyższego znajdują pełne zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. R. M. nabyła bowiem prawo własności na mocy decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się M. P. Decyzja ta stanowiła podstawę zawartej umowy darowizny przenoszącej prawo własności na rzecz innej osoby. Rozporządzenia wynikające z umowy zostały odnotowane w księdze wieczystej. Do odwrócenia skutków prawnych niezbędne są zatem obecnie działania na drodze sądowej, a organy administracji w ramach swoich kompetencji nie mają instrumentów, które umożliwiałyby im ingerowanie w stosunki prawne mające swe źródło w umowach cywilnych Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M. P zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 i art. 118 ust. 2 i 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. polegające na jego błędnej interpretacji. W związku z powyższym wniosła o stwierdzenie, na podstawie art. 156 k.p.a., nieważności decyzji z dnia "[...]", znak: "[...]". W uzasadnieniu skargi powołała się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1996r. (sygn. II SA 82/92) i z dnia 23 lipca 2007r. (sygn. I OPS 1/07) stanowiące, że przyznanie prawa własności działki, stosownie do art. 118 ust. 1 o ubezpieczeniu społecznym rolników, następuje z mocy samego prawa, a warunkiem jest złożenie wniosku, osoby uprawnione z tytułu spadku mogą w takiej sytuacji żądać wydania decyzji o charakterze deklaratoryjnym stwierdzającej przeniesienie prawa własności działki, a dzieciom po śmierci rolnika przysługuje uprawnienie do bezpłatnego użytkowania budynków. Wskazała nadto, że Sąd Rejonowy wskazał na konieczność unieważnienia decyzji z dnia "[...]", znak: "[...]", jako rażąco naruszającej prawo. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej (jego) nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. W sprawie poza sporem jest fakt, iż decyzja podjęta z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego przez Kierownika Oddziału Geodezji, Gospodarki Gruntami, Rolnictwa i Ochrony Środowiska z dnia "[...]", znak: "[...]", dotycząca przyznania nieodpłatnie R. M. udziału wynoszącego "[...]" w nieruchomości oznaczonej numerem "[...]", obręb "[...]", gmina "[...]" o ogólnej powierzchni "[...]" zawiera, na co słusznie wskazywało Kolegium, wadę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione Wszelkie zatem argumenty skargi świadczące o wadliwości powyższej decyzji nie mają wpływu na wynik niniejszej sprawy, skoro nie budzi wątpliwości, że wspomniana decyzja, nie uwzględniając wszystkich spadkobierców po W. M., wadliwość taką zawiera. W tej sytuacji decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy ma to, czy zachodzą w niej okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., nie pozwalające na stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, a inaczej mówiąc istotne jest określenie, czy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Zgodnie bowiem z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z treści przywołanego przepisu wynika, że przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych odnosi się do wszystkich przyczyn nieważności, ponieważ decyzja dotknięta każdą z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. może takie skutki spowodować. W trakcie prowadzonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji należy zatem badać w każdym wypadku charakter skutków prawnych. Przesłanka ta odnosi się do skutków materialnoprawnych, a nie faktów (Komentarz do art. 156 k.p.a., M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005r., wyd. II). Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2000r. (sygn. akt I SA 2045/99) podkreślił, iż nieodwracalność skutków prawnych może być rozumiana dwojako, jako bezwzględna, rozpatrywana w ramach całego systemu prawa, albo też jako względna, odnosząca się do organu administracji publicznej i prawnych podstaw jego działania w sprawach indywidualnych, w jego stosunkach prawnych z jednostką. Nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej musi być rozpatrywana w zakresie obowiązywania przepisów k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego stosowanych przez organ administracji w sprawach indywidualnych. Przy braku przepisów prawnych rangi ustawowej, które mogłyby stanowić dla organu administracji podstawę prawną działań, mających na celu cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych spowodowanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, zachodzić będzie względna ich nieodwracalność. Wprawdzie inne organy państwowe, działając na podstawie innych przepisów mogłyby obalić te skutki prawne, ale takie działania nie są dostępne organowi administracji jako wykraczające poza jego właściwość, zadania i kompetencje. Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji należy rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego. Nieodwracalność skutków prawnych oznacza, iż decyzja dotknięta nieważnością nie jest aktem pozornym i bezskutecznym, lecz że pozostając w obrocie prawnym może wywoływać skutki prawne i niektóre z nich należy zachować, z uwagi na ich nieodwracalność, chociażby nawet były dotknięte ułomnościami (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002r., sygn. I SA 1796/00, publ. LEX nr 81755) Mając na względzie powyższe należy stwierdzić, że w kwestii nieodwracalności skutków prawnych zasadą utrwaloną w orzecznictwie sądowym jest, iż nieodwracalny skutek prawny, stanowiący przeszkodę w stwierdzeniu nieważności decyzji, to taki skutek, którego organ administracji nie jest w stanie odwrócić w ramach swych kompetencji realizowanych w postępowaniu administracyjnym (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992r., sygn. III AZP 4/92, uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996r., sygn. OPS 7/96). Jak podkreślano w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutek nieodwracalny wywołuje w szczególności przeniesienie własności nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej dokonywanej w formie aktu notarialnego (wyrok NSA z dnia 28 maja 2003r., sygn. akt I SA 2691/01, publ. LEX nr 162281; z dnia 19 lutego 2002r., sygn. akt I SA 1796/00, publ. LEX nr 81755; z dnia 8 października 1999r., sygn. akt I SA 119/99, publ. LEX nr 48619). Nieodwracalność skutków prawnych w niniejszej sprawie polega na tym, że przyznany nieodpłatnie R. M. decyzją z dnia "[...]", znak: "[...]", udział wynoszący "[...]" w nieruchomości oznaczonej numerem "[...]", obręb "[...]", gmina "[...]’ o ogólnej powierzchni "[...]" został przez nią darowany aktem notarialnym z dnia "[...]", repertorium "[...]", jej synowi Z. M. Z chwilą zatem powstania skutków prawnych spowodowanych dokonaną darowizną, ich ważność należy oceniać w oparciu o właściwe przepisy prawa cywilnego. W tej sytuacji skutki prawne decyzji z dnia 7 października 1993r. mają znamiona nieodwracalnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., albowiem ich "odwrócenie" nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy należy uznać za zgodne z obowiązującym prawem stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zawarte w zaskarżonej decyzji i w decyzji ją poprzedzającej, że chociaż decyzja z dnia "[...]", zawiera wadę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli została wydana z naruszeniem prawa, to jednak nie można stwierdzić jej nieważności, bowiem wywołała ona nieodwracalne skutki prawne (156 § 2 k.p.a.), które stanowią przeszkodę uniemożliwiającą stwierdzenie jej nieważności. Nastąpiło to na skutek zdarzeń prawnych (umowa darowizny), które miały miejsce po wydaniu kwestionowanego aktu. Skutki te mogą być wprawdzie źródłem roszczeń ale odszkodowawczych, rozstrzyganych wyłącznie przez sąd powszechny – art. 4171 Kodeksu cywilnego. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 7