II SA/Ol 146/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Asesor WSA Asesor WSA Protokolant Hanna Raszkowska Adam Matuszak (spr.) Bogusław Jażdżyk Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2005 r. sprawy ze skargi F. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku gospodarczego; oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), wydał w dniu 8 grudnia 2004 r. decyzję ("[...]") o udzieleniu inwestorom: I. i F. B. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku gospodarczego położonego na działce nr 25 przy ul. K. w O. W jej uzasadnieniu organ wskazał, iż w latach osiemdziesiątych wyżej wymienieni samowolnie dobudowali do budynku istniejącego na tej nieruchomości wiatrołap o powierzchni użytkowej 2,80 m2 i dwa pomieszczenia o powierzchni użytkowej 4,80 m2 i 7,24 m2. Ustalono, iż lokalizacja rozbudowanego budynku nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta O., obowiązującego w okresie jego wykonania, a rozbudowa nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz nie zachodzi niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Stosownie do postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 października 2004 r., nr "[...]", inwestorzy przedłożyli powykonawczą inwentaryzację geodezyjną oraz orzeczenie o stanie technicznym budynku. Następnie złożyli wniosek o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku wraz z oświadczeniem, że obiekt będzie użytkowany zgodnie z przeznaczeniem i pozwoleniem na użytkowanie. W wyniku przeprowadzonej kontroli obiektu stwierdzono zgodność jego wykonania z przedłożoną dokumentacją. W odwołaniu od powyższej decyzji F. S. zarzucił, iż brak jest w niej ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej i jej pobrania. Decyzją z dnia 14 stycznia 2005 r. ("[...]") Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Ustosunkowując się do odwołania organ II instancji wskazał, iż samowolę budowlaną ocenia się w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie jej popełnienia. Sporny obiekt powstał pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i w oparciu o tę ustawę prowadzone było postępowanie administracyjne. Ustawa ta nie przewiduje opłaty legalizacyjnej. Na decyzję organu odwoławczego F. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Zarzucił, iż zaniechanie pobrania opłaty legalizacyjnej jest niezgodne z obowiązującym prawem budowlanym. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, według stanu prawnego na dzień 11 lipca 2003 r., wskazał, iż ust. 2 art. 103 ma zastosowanie tylko do przepisu art. 48, pozwolenia na użytkowanie obiektów zostały zaś wydane po dacie 11 lipca 2003 r. Na poparcie swego twierdzenia skarżący powołał postanowienie Wojewody z dnia 10 listopada 2004 r. Skarżący zarzucił również, iż organ, wbrew poleceniu zawartemu w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 19 lutego 2004 r. "[...]" nie rozważył tego, czy nie zachodzą przesłanki do wydania rozbiórki dobudowanego bez zezwolenia budynku-kurnika, który to obiekt jest częścią wcześniej wybudowanego budynku gospodarczego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, iż błędna jest interpretacja skarżącego, że ust 2 art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. ma zastosowanie tylko do przepisu art. 48. Podkreślił, iż do spornej rozbudowy budynku gospodarczego doszło pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. i w oparciu o tę ustawę prowadzone było postępowanie administracyjne w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego. Ustawa ta nie przewiduje opłaty legalizacyjnej. W odniesieniu do rozważań dotyczących nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. organ wyjaśnił, iż postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie nie dotyczy garażu a jedynie samowolnej rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego, polegającej na dobudowie wiatrołapu o wym. 2,25 x 2,00 m od strony południowej oraz dwóch pomieszczeń od strony północnej o wym. 2,15 x 6,82 m. W stosunku do istniejącego budynku toczyło się odrębne postępowanie administracyjne. O umorzeniu tego postępowania orzekł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 lipca 1999 r. ("[...]"). W uzasadnieniu tej decyzji wykazano, że inwestor w 1974 r., posiadając pozwolenie na budowę i zatwierdzoną dokumentację techniczną, wybudował budynek gospodarczy, który usytuowany został niezgodnie z planem zagospodarowania działki, ponieważ róg budynku posadowiony został na sąsiedniej działce należącej od 1984 r. do F. S. Skarżący w chwili nabywania działki był o tej okoliczności poinformowany, lecz z tego tytułu nie wniósł sprzeciwu. Organ I instancji stwierdzając, że spór dotyczy naruszenia własności, pouczył strony o możliwości jego rozstrzygnięcia w procesie cywilnym. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia 23 sierpnia 1999 r. ("[...]"). W piśmie procesowym z dnia 21 marca 2005 r. skarżący, poza rozwinięciem uzasadnienia swych dotychczasowych zarzutów, stwierdził, że strona przeciwna już po raz drugi świadczy nieprawdę, że dobudowany kurnik jest powiązany konstrukcyjnie z istniejącym budynkiem gospodarczym i nie udowodniła tego. Kurnik w rzeczywistości jest odchylony od pionu i może stanowić zagrożenie dla ludzi i mienia, jego stan techniczny jest bardzo zły. Na rozprawie przeprowadzonej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 5 lipca 2005 r. skarżący zakwestionował inwentaryzację zagospodarowania działki nr 25 sporządzoną przez rzeczoznawcę, nie zgadzając się z tym, iż dobudowany kurnik stanowi konstrukcyjną całość z budynkiem gospodarczym. Stwierdził, iż organy nie wykonały wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 lutego 2004 r., gdyż nie określiły czego dotyczy postępowanie. Z kolei w piśmie procesowym z 7 listopada 2005 r., złożonym przed zamknięciem rozprawy, skarżący wskazał, iż swą skargę oparł przede wszystkim na decyzjach Wojewody, które to decyzje są sprzeczne z decyzją Inspektora Nadzoru Budowlanego. Stwierdził, iż w oparciu o decyzje Wojewody uważa, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego bezprawnie wydał decyzję na pozwolenie użytkowania spornych budynków, ponieważ ponowną decyzję w tym zakresie mógł wydać organ, którego decyzja została uchylona przez Wojewodę, czyli organ administracji architektoniczno-budowlanej, tj. Starosta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § l i art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Z uwagi na treść art. 153 wskazanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2000 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy ma fakt, iż wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone zostało prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 lutego 2004 r. "[...]". Sąd ten uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lipca 2002 r. ("[...]") i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 czerwca 2002 r. ("[...]") o nałożeniu na I. i F. B. obowiązku opracowania powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej dobudowanej części budynku gospodarczego i wiatrołapu oraz inwentaryzacji budowlanej tych obiektów wraz z ich oceną techniczną. W uzasadnieniu tego wyroku wyrażona została ocena, iż zgodnie z art. 103 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) do spornych obiektów będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229). Sąd wskazał, iż ustawa ta w art. 40 przewiduje możliwość legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli w sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 tej ustawy. Zgodnie też z art. 40 tej ustawy, w takiej sytuacji właściwy terenowy organ administracji państwowej powinien wydać inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Wykazując wadliwość decyzji organów obu instancji Sąd stwierdził, iż wbrew treści tego przepisu, ich sentencja nie wskazywała zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektów budowlanych do stanu zgodnego z przepisami a jedynie nakazywały opracowanie powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej dobudowanej części budynku gospodarczego i wiatrołapu oraz inwentaryzacji budowlanej wyżej wymienionych obiektów wraz z ich oceną techniczną. Organy ponadto nie rozważyły przesłanki z pkt-u 2 art. 37 ust. l omawianej ustawy, zgodnie z którym nakazowi rozbiórki podlegają obiekty budowlane powodujące niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia oraz ust. 2 art. 37, w świetle którego wydanie decyzji rozbiórkowej możliwe jest również, gdy jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. l. Sąd uznał, iż organy nie wyjaśniły czytelnie, jakiego rodzaju obiektów dotyczyło postępowanie. We wskazaniach co do dalszego postępowania dowodowego zalecone zostało wyjaśnienie, jakich obiektów budowlanych dotyczy postępowanie administracyjne i przyczyn nie objęcia decyzją wszystkich obiektów, co do których postępowanie to zostało wszczęte oraz jakie jest przeznaczenie spornego budynku (kurnika) oraz kiedy został wybudowany. Sąd wskazał ponadto na powinność rozważenia, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 37 i dopiero w przypadku ich braku wskazać zmiany lub przeróbki niezbędne do zalegalizowania obiektów. - Za bezpodstawny należy uznać zarzut skarżącego, iż w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym nie doszło do właściwego rozstrzygnięcia tych kwestii. Stosownie do postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 października 2004 r., wydanego na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, wykonana została inwentaryzacja geodezyjna budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr 25 przy ul. K. w O. oraz orzeczenie o jego stanie technicznym. Skarżącemu doręczono powyższe postanowienie wraz z pouczeniem o możliwości złożenia na nie zażalenia, ale F. S. nie skorzystał z przysługującego mu prawa. Dokumentacja ta stanowiła podstawę dokonania weryfikacji przedmiotu postępowania. Stwierdzone zostało mianowicie, iż do budynku tego dobudowany został wiatrołap o powierzchni użytkowej 2,80 m2 oraz dwa pomieszczenia od strony północnej o wymiarach 2, 15 x 6, 82 m. Wnioski końcowe opracowania przeczą temu by zaistniały przesłanki stanowiące z mocy art. 37 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. podstawę do wydania nakazu rozbiórki dobudowanych obiektów. Zgodnie z ust. l tego przepisu, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Stosownie natomiast do normy zawartej w ust. 2, terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. l. Ustalenia poczynione w toku postępowania administracyjnego nie mogą stanowić podstawy do zastosowania wskazanych sankcji. Teren, na którym zostały dobudowane sporne obiekty, w czasie ich powstania, tj. niewątpliwie po 1975 r., miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta O., zatwierdzony zarządzeniem Wojewody O. z dnia 17 lutego 1975 r. (Dz. Urz. WRN Nr 2, poz. 12 z 1975 r.) i obowiązujący do roku 1994, określał jako "istniejący zespół domków jednorodzinnych". Nie sposób wywieść, iż z tego zapisu wynikał zakaz rozbudowy budynku gospodarczego, do jakiej doszło w niniejszej sprawie. Opierając się na orzeczeniu technicznym, sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę, należy stwierdzić, iż decyzja o rozbiórce nie byłaby uzasadniona również żadnymi innymi przyczynami, w tym ochroną bezpieczeństwa ludzi lub mienia, czy też warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W tym zakresie orzeczenie to podaje, iż stan techniczny rozbudowanego budynku gospodarczego jest dobry; obiekt odpowiada warunkom rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 69, ze zm.); może być użytkowany jako budynek gospodarczy i nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia. Odnosząc się do zarzutu nieustalenia opłaty legalizacyjnej stwierdzić należy, że organy postąpiły właściwie nie wydając postanowienia w tym przedmiocie. Jego podstawę musiałby stanowić bowiem art. 49 ust l obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., które nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Jak już to zostało wskazane przez Sąd w poprzednim wyroku, pomimo sporu co do dokładnej daty zakończenia budowy budynku gospodarczego oraz wiatrołapu, za udowodniony można przyjąć fakt, iż wybudowanie tych obiektów nastąpiło przed dniem l stycznia 1995 r., a zatem zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane do obiektów tych będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Zważywszy na zarzuty skargi, powyższa kwestia wymaga rozwinięcia. Podstawową regułą wynikającą z art. 103 ust l Prawa budowlanego z 1994 r. jest stosowanie nowej ustawy. Obejmuje to nie tylko sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu jej w życie (niezależnie od tego, czy dotyczy to zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy), ale także sprawy wszczęte, a niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, a więc przed dniem l stycznia 1995 r. Przepisy prawa budowlanego z 1994 r. mają zastosowanie do samowoli budowlanych, z tym jednak zastrzeżeniem, że wyłączono możliwość stosowania art. 48 tej ustawy do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia jej w życie, oraz do obiektów, w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Przepis art. 103 ust. 2 zdanie drugie nakazuje do takich obiektów stosować przepisy dotychczasowe. Odesłanie do przepisów dotychczasowych w tym wypadku powoduje, że skutki samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu obiektu przed dniem l stycznia 1995 r., należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach prawa budowlanego obowiązującego przed tą datą, w tym także stosując jego art. 37 ust. 1. Z mocy wyraźnego przepisu ustawy nadal więc muszą być stosowane przepisy prawa budowlanego z 1974 r. w takim zakresie, jaki jest niezbędny do realizacji zastrzeżenia wynikającego z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Jeżeli zatem budowa została zakończona przed dniem l stycznia 1995 r., inwestor ponosi konsekwencje samowoli budowlanej według odpowiednich przepisów prawa budowlanego z 1974 r. (por.: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1996 r. sygn. akt OPS 3/96, ONSA 1997, z. l, poz. 2). Z tego też powodu właściwym było rozstrzygnięcie sprawy w oparciu art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., który to przepis w ust 3 stanowi, iż podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Bezpodstawny jest zarzut, iż organem uprawnionym do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie był Starosta. Zgodnie z normą zawartą w ust. 3 art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r., właściwość organów do załatwiania spraw, o których mowa w ust. l, określa się na podstawie przepisów tej ustawy. Począwszy od dnia 11 lipca 2003 r., kiedy to na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) weszła w życie zmiana art. 83 Prawa budowlanego z 1994 r., organem właściwym do wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Niezasadna z powyższych przyczyn skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 tejże ustawy.