II SA/Ol 147/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. B. na pismo Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie mianowania na stopień służbowy postanawia odrzucić skargę. Dyrektor Izby Celnej w O. działając na podstawie art. 223 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej mianował J.B. na stopień aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej z dniem 30 listopada 2009r. Pismem z dnia 7 grudnia 2009 r. J. B. wezwała Dyrektora Izby Celnej w O. do usunięcia naruszenia prawa w akcie mianowania zarzucając, że organ nie zastosował wobec niej przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. W odpowiedzi organ poinformował funkcjonariusza, iż mianowanie na stopień aspiranta celnego było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. W związku z tym J. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. skargę, żądając uchylenia aktu mianowania w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz wskazania, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że przy wydawaniu aktu mianowania nie uwzględniono faktu, iż pełni ona służbę nieprzerwanie od dnia 4 lipca 1991r., posiada wykształcenie z zakresu prawa, administracji, zarządzania i marketingu, a także ukończyła kursu dla wykładowców z prawa podatkowego w procedurach celnych oraz posiada doświadczenie w pracy w komórkach merytorycznych, prowadzeniu szkoleń wewnętrznych dla komórek organizacyjnych Izby Celnej w O., Urzędów Celnych w O. i w E. oraz szkoleń zewnętrznych dla przedsiębiorców i inspektorów Urzędu Kontroli Skarbowej. Pominięto również fakt zajmowania przez skarżącą wyższego stanowiska kierowniczego, tj. pełnienia obowiązków Naczelnika Urzędu Celnego w O. w okresie od dnia 9 lutego 2007r. do dnia 9 sierpnia 2007r. oraz zajmowania stanowiska Naczelnika Urzędu Celnego w O. od dnia 9 sierpnia 2007r. do dnia 14 kwietnia 2008r. Skarżąca wskazała, iż ustawa o Służbie Celnej nakazuje, aby określenie stopni służbowych było uzależnione od okresu służby, posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Tymczasem wszystkie te okoliczności, wpływające istotnie na ustalenie stanu faktycznego, nie zostały wzięte pod uwagę przez organ. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego strona skarżąca podniosła, iż art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nie może być interpretowany w taki sposób, że wprowadza wymóg, aby funkcjonariusz celny pełnił służbę w określonym stopniu lub na określonym stanowisku w dniu wejścia w życie ustawy. Zdaniem skarżącej z dosłownego brzmienia wymienionego przepisu wynika, że dla spełnienia warunku wskazanego w tym przepisie wystarczającym jest, aby funkcjonariusz celny pełnił służbę w określonym stopniu, bądź zajmował stanowisko związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy w jakimkolwiek okresie przed dniem 31 października 2009r. Zatem zostały spełnione wszystkie warunki określone w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i w związku z tym, organ winien mianować ją na wskazany stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w O., reprezentowany przez radcę prawnego Z.G., wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na fakt, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego lub ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, iż mianowanie na stopień służbowy nie jest decyzją w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem nie należy utożsamiać mianowania na stopień z mianowaniem do służby. Mianowanie do służby stanowi podstawę nawiązania stosunku służbowego, a funkcjonariusza publicznego pozostającego w służbie awansuje się w ramach jednego stosunku na kolejne stopnie służbowe. Podkreślono przy tym, iż przepis art. 188 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej określa w jakich sprawach wydawane są decyzje administracyjne. Natomiast spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach nie wymienionych w tym przepisie, zgodnie z art. 189 powołanej ustawy, rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi, organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślono, iż w ocenie organu przepis art. 223 ust.3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, na który powołuje się skarżąca, należy rozpatrywać w kontekście całości regulacji. Zamiarem ustawodawcy było niewątpliwie dostosowanie obowiązujących dotychczas stopni funkcjonariuszy do przepisów nowej ustawy na zasadzie ciągłości uprawnień i obowiązków. Przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej ma zastosowanie tylko do tych funkcjonariuszy, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 30 października 2009r. zajmowali określone stanowisko lub pełnili określone obowiązku. Inna wykładnia tych przepisów w sposób nieuzasadniony doprowadziłaby do awansowania funkcjonariuszy, którzy kiedykolwiek przed wejściem w życie ustawy, niezależnie od okresu zajmowali stanowisko wskazane w ustawie. Ustawa o Służbie Celnej w sposób jednoznaczny określa korpusy Służby Celnej, w ramach których nadawane są poszczególne stopnie w zależności od posiadanego stopnia służbowego. Z kolei uzyskana punktacja na podstawie wskazanych w ustawie kryteriów określa stopień służbowy w ramach danego korpusu. Podkreślono, iż mianowanie na stopnie służbowe w trybie art. 223 ustawy o Służbie Celnej nie ma charakteru awansu. Jest to przepis przejściowy, regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawić się na tle wprowadzenia w życie nowych przepisów. Mianowanie na nowy stopień służbowy w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej nie było uzależnione od wniosku i opinii przełożonego mianowanego funkcjonariusza. Ustawa jednoznacznie wskazuje jaki korpus Służby Celnej należało określić dla poszczególnych funkcjonariuszy, gdyż jedynym warunkiem był stopień służbowy posiadany w dniu 30 października 2009r. W piśmie procesowym z dnia 8 marca 2010 r. pełnomocnik organu ponownie zwrócił uwagę na umiejscowienie art. 223 ustawy w przepisach przejściowych, które regulują wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych. Na poparcie swojej argumentacji powołał się na treść § 30 Załącznika 1 do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu administracyjnego jest możliwe wówczas, gdy skarga spełnia wymogi formalne, została złożona w terminie oraz, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia rozpoznanie sprawy co do istoty. Przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy co do meritum, należało zatem zbadać dopuszczalność skargi wniesionej w niniejszej sprawie. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). W myśl art. 3 § 2 powołanej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto zgodnie z art. 3 § 3 cytowanej ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W pierwszej kolejności należy zatem rozważyć, czy akt mianowania funkcjonariusza celnego na stopień służbowy podlega kontroli sądu administracyjnego. Spór w tej sprawie powstał w związku z wejściem w życie z dniem 1 listopada 2009 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz.1323). Materialnoprawną podstawę aktu mianowania skarżącej na określony stopień służbowy stanowił art. 223 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. "b" wskazanej ustawy. Jak wynika z treści przepisu art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej kierownik urzędu był zobligowany do dokonania mianowania funkcjonariuszy na stopnie służbowe w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy. W rozpatrywanej sprawie organ wywiązał się z tego obowiązku, jednakże funkcjonariuszka nie zgodziła się z aktem mianowania, bowiem w jej ocenie powinna być mianowana na wyższy stopień. Należy zaznaczyć, iż stosunek służbowy funkcjonariusza celnego nie jest stosunkiem pracy, lecz stosunkiem administracyjnym, który zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej powstaje w drodze mianowania, na podstawie zgłoszenia się do służby. Nie oznacza to jednak, że wszystkie czynności podejmowane przez organ w ramach tego stosunku prawnego stanowią decyzje administracyjne w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Wszędzie tam, gdzie ustawodawca przewidział decyzyjną formę rozstrzygnięcia, dał temu wyraz wprost. Przykładowo w sprawach personalnych decyzję organ służby celnej wydaje w sprawie zawieszenia funkcjonariusza (art. 103 ust. 6 ustawy o Służbie Celnej), zwolnienia ze służby (art. 107 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej), przeniesienia na inne stanowisko służbowe (art. 104 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej). Nie wyklucza to podejmowania przez uprawniony organ innych czynności w ramach stosunku służbowego, które nie są traktowane jako decyzja administracyjna. W zależności od tego, czy czynność taka przybiera formę decyzji, czy też jest innym aktem, ustawodawca przewidział różne tryby rozpatrywania sporów o roszczenia funkcjonariuszy celnych ze stosunku służbowego. Niektóre roszczenia są rozpatrywane w postępowaniu administracyjnym uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i co za tym idzie podlegają kontroli sądu administracyjnego. Inne, choć dotyczą stosunku służbowego, poddane są rozstrzyganiu przez sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Zgodnie z art. 188 ust. 6 ustawy kognicji sądów administracyjnych zostały poddane tylko sprawy ze skarg na decyzje wydane w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydane w wyniku odwołania. W myśl art. 188 ust. 1 i 2 ustawy należą do nich sprawy, których przedmiotem jest przeniesienie, powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienie na niższe stanowisko, zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych bądź zwolnienie ze służby. Rozszerzenie katalogu spraw, które podlegają kontroli sądu administracyjnego jest niemożliwe, ponieważ ustawodawca przewidział kontrolę sądowoadministracyjną tylko w określonych sprawach, dla których przewidziany jest tryb decyzyjny. Dla sporów dotyczących roszczeń w sprawach nie wymienionych w art. 188 ust. 1 o Służbie Celnej przewidziana została właściwość sądów powołanych do rozstrzygania sporów pracowniczych. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy stwierdzić, iż akt którego przedmiotem jest mianowanie na stopień służbowy, nie może być poddany kontroli sądowoadministracyjnej, bowiem nie stanowi on decyzji administracyjnej z zakresu ustalonego w art. 188 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej i nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Przedmiot skargi nie jest bowiem wymieniony w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również żaden przepis ustawy szczególnej nie przewiduje właściwości sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. Należy w tym miejscu podkreślić, iż właściwości rzeczowej sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy nie można wywodzić z samej okoliczności, iż działanie w przedmiotowej sprawie podejmuje organ administracji publicznej. To bowiem jeszcze nie przesądza o właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi. W związku z powyższym, skargę należało uznać za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji postanowienia.