II SA/Ol 147/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2023 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Z akt przekazanych wraz ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wynika, że D. D. (dalej skarżący, strona) 25 sierpnia 2022 r. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką H. D. Z up. Burmistrza Specjalista DS. Świadczeń (dalej organ I instancji) decyzją z 6 października 2022 r. odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskazał, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.) (dalej u.ś.r.), gdyż niepełnosprawność H. D. powstała później niż to wynika z treści tego przepisu, a mianowicie ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] 2015r., tj. od 79 roku jej życia. Ponadto podniósł, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 b ww. ustawy, gdyż D. D. do 31 października 2022 r. miał przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaną nad matką opieką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej Kolegium, organ II instancji) w wyniku rozpoznania odwołania od powyższej decyzji, decyzją z [...] r. uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że przyznało D. D. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką H. D. od 1 listopada 2022 r. na czas nieokreślony. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że H. D. (lat 86 ) legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Olsztynie z 14 września 2015 r., zgodnie z którym zaliczona została do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Jednocześnie D. D. z tytułu sprawowania opieki na matką do 31 października 2022r. – mocą decyzji z 2 grudnia 2021r.- miał przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy. Analizując art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b) u.ś.r., uznało, że powyższa norma prawna wyklucza możliwość pobierania przez daną osobę jednocześnie specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenie pielęgnacyjnego. Z tego powodu osoba uprawniona do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i pobierająca ten zasiłek nie może mieć jednocześnie przyznanego prawa do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Dopuszczalny jest zbieg uprawnień, ale nie kumulatywne pobieranie świadczeń. W związku z powyższym, o ile odwołujący ma prawo do wybrania świadczenia korzystniejszego, o tyle Kolegium nie miało uprawnień, aby w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym uchylić z datą wsteczną inną decyzję, na mocy której strona pobrała już przyznane świadczenie. W konsekwencji uznało, że brak był podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od 1 sierpnia 2022 r. do 31 października 2022 r., dlatego przedmiotowe świadczenie zostało przyznane dopiero od 1 listopada 2022 r., czyli od daty, w której odpadła negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b) u.s.r. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie wywiódł D. D. (przez r.pr.). Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b) u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, - naruszenie prawa materialnego tj. art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce, Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o chylenie decyzji Kolegium z [...] r. w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od 1 sierpnia 2022 r., ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący zwrócił się także do Sądu o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżący wywiódł, że we wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wniósł o uchylnie decyzji przyznającej prawo do zasiłku w sytuacji przyznania wnioskowanego świadczenia. Tym samym dokonała wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie może zatem zostać pozbawiony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku. Jak podkreślił, zgodnie z dyspozycją zawartą w treści art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, mimo iż wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne. Wybór świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia korzystniejszego był przez wnioskodawcę wyrażony już w dniu złożenia wniosku do organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Kolegium wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U. 2023 r., poz. 259, dalej jako: p.p.s.a.). Skarżąca sformułowała wniosek w tym zakresie w treści skargi, kolegium zaś w odpowiedzi na skargę. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się co do zasady do oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2022 r. poz. 2429) i art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym (art. 133 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie tego przepisu Sąd analizuje całokształt sprawy objętej zaskarżonym aktem. Badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zapadłych w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Okolicznością bezsporną jest to, że matka skarżącego jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a zakres sprawowanej przez skarżącego opieki - również w ocenie organów obu instancji - uniemożliwia jemu podjęcie zatrudnienia. Prawidłowo także Kolegium oceniło, odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), że wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanka daty powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia. W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczyła kwestii przysługiwania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożył wniosek o przyznanie tego świadczenia, tj. od 1 sierpnia 2022 r. Kolegium przyjęło, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dopiero od 1 listopada 2022 r., gdyż od tego momentu skarżący nie pobiera już specjalnego zasiłku opiekuńczego, zatem ustała jedyna przesłanka negatywna uniemożliwiająca przyznanie wnioskowanego świadczenia. Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów. Dodatkowo zaznaczyć należy, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną. Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Sąd w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednak nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją (por. np. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18; wyrok WSA w Szczecinie z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1151/19 czy wyrok WSA w Gdańsku z 26 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 423/19 - wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). Z akt sprawy wynika, że skarżący posiadał - przyznane decyzją z 2 grudnia 2021r. - prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad H. D. do 31 października 2022 r. Decyzja ta nie została na żadnym etapie postępowania uchylona. Skarżący wskazał, we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (k. 17 akt administracyjnych), że wniósł o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy w sytuacji przyznania wnioskowanego świadczenia tj. świadczenia pielęgnacyjnego (z dniem wydania decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego). Oznacza to, że skarżący dokonał wyboru świadczenia. Wybór ten w intencji skarżącego nastąpić miał z chwilą przyznania jemu świadczenia pielęgnacyjnego. Należy podkreślić, że zakaz kumulowania świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. wyklucza sytuację, w której osobie uprawnionej przysługiwałoby więcej niż jedno (wybrane przez nią) świadczenie. Nie jest zatem możliwe uzyskanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym posiadaniu prawa do innych tego typu świadczeń, w tym specjalnego zasiłku opiekuńczego. Strona, która dokonuje wyboru, a korzysta już ze zbieżnego uprawnienia, musi z niego zrezygnować przed rozstrzygnięciem o prawie do wnioskowanego świadczenia, przy czym, rezygnacja ta nie może opierać się tylko na warunkowej deklaracji, lecz konieczne jest, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego ustało prawo do pobierania innego świadczenia (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3/19, CBOSA). Aby dokonać w sposób skuteczny wyboru świadczenia, konieczne jest podjęcie przez wnioskodawcę działań wywołujących określone skutki prawne, nie zaś jedynie złożenie warunkowej deklaracji. Do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, zasiłek ten jest świadczeniem należnym, a jego otrzymywanie wyklucza, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b u.s.r., przyznanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Aby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne wnioskodawca musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej mu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. Nie jest natomiast możliwa rezygnacja z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego dopiero po przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (podobne stanowisko zawarł NSA w wyroku z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 870/21). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się również, że brak jest podstaw prawnych do kompensowania przez organ świadczeń i wypłaty wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy zbiegającymi się uprawnieniami. Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach dotyczących zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, które jednak zachowują aktualność także w odniesieniu do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podkreśla, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością innych świadczeń, pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.s.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki (por. wyroki: NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20). Prawidłowo więc Kolegium uznało, że dopiero od 1 listopada 2022 r. nie istniały przesłanki negatywne do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., tj. ustało uprawnienie do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Odnosząc się natomiast do wykładni art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, należy wyjaśnić, że sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się" tylko w sytuacji, gdy w miesiącu złożenia wniosku spełnione są wszystkie przesłanki pozytywne i nie występują przesłanki negatywne do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, która nie może sprowadzać się tylko do deklaracji na przyszłość - jej wyrazem musi być uchylenie lub zmiana wcześniejszej decyzji. Okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest determinowany bowiem wyłącznie datą wpływu wniosku, ale jest też uzależniony od terminu przysługiwania dotychczasowego, zbieżnego uprawnienia (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 995/19, CBOSA oraz wyrok NSA z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 209/21, LEX nr 3194799). Wskazać należy zatem, ze ustalając od kiedy wnioskodawcy przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, organ stosuje art. 24 ust. 2 u.s.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Dokonując wykładni tego przepisu, należy jednak uwzględnić brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.s.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi więc negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym o ile zatem dopuszczalny jest zbieg uprawnień, to nie jest akceptowane kumulatywne pobieranie świadczeń. Uznać zatem należy, że Kolegium nie naruszyło art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., ponieważ przepis ten wyklucza możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna. Dopóki zatem w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja o przyznaniu skarżącemu prawa do zasiłku dla opiekuna, to w świetle ww. przepisu, nie było możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy nie naruszył również art. 27 ust. 5 pkt 3 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. Niewątpliwie celem powołanych przepisów jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i m.in. zasiłku dla opiekuna, co nie wyklucza jednak możliwości przyznania, np. świadczenia pielęgnacyjnego, w przypadku spełnienia pozytywnych przesłanek przyznania tego świadczenia i skorzystania przez osobę wnioskującą z prawa wyboru świadczenia korzystniejszego, z zastrzeżeniem wcześniejszej rezygnacji z dotychczas pobieranego. Tym samym, prawidłowo Kolegium przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na okres od 1 listopada 2022 r. Dopiero bowiem od tego miesiąca brak było przesłanek negatywnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie było natomiast prawnej możliwości orzeczenia o przyznaniu tego świadczenia od 1 sierpnia 2022 r., gdyż w tym okresie stronie przysługiwało jeszcze konkurencyjne świadczenie, wykluczające możliwość jednoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Ostatecznie podkreślić należy, że skarżący - reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika - we wniosku złożył oświadczenie o następującej treści: "w przypadku wydania decyzji przyznającej w/w świadczenie pielęgnacyjne z dniem jej wydania wnoszę o uchylenie decyzji dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego." (k. 17 akt administracyjnych). Wyrażoną wprost we wniosku z 25 sierpnia 2022 r. intencją skarżącego było uchylenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia ewentualnego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.