II SA/Ol 148/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Marcin Morawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na transport drogowy i przewozy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 695,0 zł (sześćset dziewięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu Decyzją z dnia 14 sierpnia 2002 r., nr "[...]" Marszałek Województwa cofnął U. T., prowadzącej Przedsiębiorstwo Usługowo- Handlowe A w O., zezwolenie nr "[...]" na wykonywanie krajowego drogowego przewozu osób w przewozach regularnych na linii O. - B. Wywiedziono, że przewoźnik narusza i samowolnie zmienia warunki, na jakich zostało udzielone zezwolenie, łamiąc tym samym przepisy ustawy o transporcie drogowym oraz prowadzi działalność niezgodnie z uzgodnionym rozkładem jazdy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 października 2002 r., nr "[...]" uchyliło tę decyzję i sprawę przekazało organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na brak wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na trasie O. - B. Marszałek Województwa decyzją z dnia 28 stycznia 2003 r., nr "[...]" ponownie cofnął U. T. prowadzącej Przedsiębiorstwo Usługowo- Handlowe A w O. zezwolenie nr "[...]" na wykonywanie krajowego drogowego przewozu osób w przewozach regularnych na linii O. – B. i wypisy wydane dnia 14 grudnia 1998 r. przez Wojewodę E. na wykonywanie krajowego drogowego przewozu osób w przewozach regularnych. W uzasadnieniu wskazał, że do materiału dowodowego dołączono dowód przeprowadzony dnia 14 października 2002 r., który zdaniem organu jednoznacznie potwierdza, że przewoźnik nadal wykonuje przewozy regularne na linii O. – B. w godzinach 5.40A, 7.00A, 14.00, 16.30, 18.00A - A posiada zezwolenie jedyne na godzinę 7.00 oraz z B. do O. w godzinach 6.40A, 8.30A, 15.35, 17.40, 19.40 - posiada zezwolenie na godzinę 8.30. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 kwietnia 2003 r., nr "[...]", a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na konieczność zweryfikowania procesowe okoliczności ustalonych w toku czynności kontrolnych z dnia 20, 26 i 27 marca 2002 r., 6 czerwca 2002 r. oraz 14 października 2002 r., uzyskania informacji czy w stosunku do przewoźnika prowadzone było postępowanie wykroczeniowe po przeprowadzonych z udziałem funkcjonariuszy policji czynnościach kontrolnych i jaki był wynik ewentualnego postępowania oraz ustosunkowania się w decyzji do wnioskowanego przez pełnomocnika strony umorzenia postępowania organu pierwszej instancji i wniosku o wyłączenie pracownika. Zwróciło także uwagę na wynikający z art. 78 § l Kpa obowiązek przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów z przesłuchania świadków. Marszałek Województwa kolejną decyzją z dnia 10 października 2003 r., nr "[...]" cofnął Przedsiębiorstwu Usługowo- Handlowemu A – U. T. zezwolenie nr "[...]" na wykonywanie krajowego drogowego przewozu osób w przewozach regularnych na linii O. – B. i wypisy wydane dnia 14 grudnia 1998 r. przez Wojewodę E. na wykonywanie krajowego drogowego przewozu osób w przewozach regularnych. W uzasadnieniu powtórzył argumentację zawartą w decyzji z dnia 28 stycznia 2003 r., nr "[...]". Stwierdził ponadto, że Wydział Ruchu Drogowego w KRP w O. prowadził w stosunku do kierowcy Przedsiębiorstwa Usługowo - Handlowego A – K. B. postępowanie mandatowe w związku z wykonywaniem przewozów regularnych bez wymaganego prawem zezwolenia. Odstąpił od przeprowadzenia rozprawy, gdyż tzw. "sprawa biletów" została wyłączona z postępowania ze względu na jej bezprzedmiotowość (stronę powiadomiono w pismach z dnia 8 i 26 sierpnia 2002 r.). Stwierdził, że nie uwzględnił wniosku strony o umorzenie postępowania, gdyż zostało ono wszczęte z urzędu a interes społeczny nie uzasadnia umorzenia postępowania wskutek stwierdzonego naruszenia obowiązującego prawa. Organ nie wyłączył z akt dowodów dotyczących kierowcy A – K. B. ze względu na okoliczności w nich opisane, istotne dla postępowania. W złożonym odwołaniu pełnomocnik strony zarzuca obrazę prawa materialnego i procedury administracyjnej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów, w szczególności naruszenie art. 24 § l pkt 4 i 5, art. 73, art. 75, art. 76, art. 77 w zw. z art. 107 Kpa i art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz sprzeczność istotnych ustaleń decyzji z treścią zebranych w sprawie dowodów. W uzasadnieniu zarzuca m.in. zignorowanie przez organ pierwszej instancji nakazu zweryfikowania okoliczności ustalonych w toku czynności kontrolnych, zawartego w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 kwietnia 2003 r., nr "[...]". Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 listopada 2003 r., nr "[...]" utrzymało w całości decyzję organu pierwszej instancji będącą przedmiotem odwołania, powołując w uzasadnieniu fakt ukarania kierowcy zatrudnionego przez U. T. mandatem karnym za wykonywanie w dniu 26 marca 2002 r. przewozu osób na trasie B. – O. bez wymaganego zezwolenia. Stwierdziło też, że postępowanie dowodowe w pewnej części obarczone jest wadami proceduralnymi, gdyż przy dokumentowaniu czynności kontrolnych z dnia 20, 26 i 27 marca 2002 r. i 6 czerwca 2002 r. oraz 14 października 2002 r. nie zostały zachowane wymogi określone w procedurze administracyjnej oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 16 maja 2002 r. w sprawie warunków i sposobu wykonywania kontroli dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego i przewozu na potrzeby własne oraz dokumentów stosowanych przez uprawnionych do kontroli, a także wzorów tych dokumentów. Pozostały materiał dowodowy pozwala jednak, zdaniem organu odwoławczego, na jednoznaczne stwierdzenie, iż w sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji w trybie przewidzianym w art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. W złożonej skardze pełnomocnik skarżącej zarzuca obrazę prawa materialnego i procedury administracyjnej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów, a w szczególności naruszenie art. 75, art. 76, art. 78 Kpa i art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz sprzeczność istotnych ustaleń decyzji z treścią zebranych w sprawie dowodów. Podnosi, że przez dwa lata organ odwoławczy uchylał decyzje Marszałka z uwagi na ich oparcie na niewłaściwym materiale dowodowym, natomiast w trzecim roku, opierając się na tym samym materiale stwierdza naruszenie prawa skutkujące cofnięciem skarżącej pozwolenia na wykonywanie przewozów pasażerskich. Zauważa, że kontrole przewoźnika przeprowadzone w 2003 r. nie stwierdziły naruszenia ustawy o transporcie drogowym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreśliło, że zgodziło się z zarzutami strony dotyczącymi nieprawidłowego dokumentowania czynności kontrolnych, ale za przesądzające uznało ustalenia Sądu Rejonowego w B. sygn. akt "[...]" w przedmiocie odmowy uchylenia prawomocnego mandatu karnego nałożonego na K. B. kierowcę A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.) wojewódzki sąd administracyjny właściwy jest do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja taka zgodna jest z prawem jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § l powołanej ustawy. W niniejszej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia takiego naruszenia. Kwestią sporną jest okoliczność, czy skarżąca narusza lub zmienia warunki, na jakich zostało wydane jej zezwolenie oraz określonych w tym zezwoleniu. Zaskarżoną decyzją organy orzekły bowiem o cofnięciu skarżącej zezwolenia nr "[...]" na wykonywanie krajowego drogowego przewozu osób w przewozach regularnych na linii O. – B., powołując się na art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, póz. 1371 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przepis ten stanowił, iż zezwolenie cofa się w razie naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu. Tak sformułowana treść przepisu oznacza, że w przypadku stwierdzenia, że przedsiębiorca dopuścił się któregokolwiek z wymienionych w tym przepisie naruszeń, organ ma obowiązek cofnąć zezwolenie. Rozpoznając zatem niniejszą sprawę organy administracji zobowiązane były ustalić - w sposób nie budzący wątpliwości - istnienie okoliczności określonych w tym przepisie, gdyż mają one rozstrzygające znaczenie dla wyniku sprawy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala jednakże na weryfikacje oceny dokonanej przez organy obu instancji. Należy zauważyć, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy i uzyskać podstawę do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z treści art. 7 i 77 Kpa wynika zatem, iż na organie ciąży obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ administracji państwowej obowiązany jest też przeprowadzić dowody wskazane przez stronę. Stosownie do art. 78 § l Kpa z żądaniem przeprowadzenia dowodu strona może wystąpić zawsze. Przedmiotem dowodu musi być okoliczność mająca znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc dotycząca przedmiotu sprawy i mająca znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracyjny może nie uwzględnić żądania strony, jeśli nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, tylko w przypadku, gdy żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość decyzji. Wskazać też należy, że udowodnienie każdego faktu mającego znaczenie prawne może nastąpić za pomocą wszystkich legalnych środków (art. 7, 76, 77 § 3 i art. 86 Kpa). Jakiekolwiek ograniczenia w tym przedmiocie mogą wynikać wyłącznie z przepisów ustawowych. Dopuszczalne są zatem środki dowodowe nienazwane, jeżeli mogą przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej, a nie są sprzeczne z prawem, np. plany, mapy, fotografie, taśmy nagrań. Podkreślić jednakże należy, iż dowody te muszą być przeprowadzone i ocenione zgodnie z zasadami przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, co stwarza prawnoprocesową gwarancję trafności rozstrzygnięcia administracyjnego. Sąd ocenia w związku z powyższym, czy orzeczenie wydane zostało zgodnie z przepisami procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 Kpa obligującego organ administracji do podejmowania kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, art. 77 § l Kpa obligującego organ administracji do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i art. 80 Kpa wyrażającego zasadę swobodnej oceny dowodów. Na kanwie powyższych rozważań stwierdzić trzeba, iż w sprawie naruszone zostały przepisy postępowania administracyjnego. Podnieść przede wszystkim należy iż organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji z dnia 10 października 2003 r., znak: "[...]" nie zastosował się do zasadnych poleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartych w decyzji z dnia 3 kwietnia 2003 r., nr "[...]", którą uchylono wcześniejszą decyzję Marszałka Województwa wydaną dnia 28 stycznia 2003 r. w tej samej sprawie z powodu wadliwie zebranego i niepełnego materiału dowodowego. Organ pierwszej instancji ograniczył bowiem przeprowadzenie postępowania dowodowego wyłącznie do wystosowania pisma z dnia 31 lipca 2003 r., do Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w O. oraz pism z dnia 18 sierpnia 2003 r. i 26 września 2003 r. do Sądu Rejonowego VI Wydział Grodzki o przesłanie sentencji wyroku, który zapadł w sprawie sygn. akt "[...]". Niewątpliwie nie usunięto w ten sposób istniejących naruszeń polegających na nieprawidłowym udokumentowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w toku czynności kontrolnych oraz braku weryfikacji pisemnych oświadczeń złożonych przez pracowników skarżącej i pasażerów. Organ pierwszej instancji oparł się, poza 7 odpisem z protokołu sądowego z dnia 17 maja 2002 r., w zasadzie wyłącznie na kilku fotografiach autobusów i rozkładów jazdy autobusów bez sporządzenia protokołu oględzin, w toku których wykonano te zdjęcia oraz na sporządzonych "do użytku wewnętrznego protokołach z (...) kontroli zewnętrznej", w oparciu o które to dokumenty orzekał już wcześniej. Skoro więc organ ten nie zebrał pełnego materiału dowodowego i nie poczynił niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, to utrzymanie wydanej w oparciu o taki materiał decyzji, stanowi naruszenie prawa. Zwrócić też przy tym należy uwagę na fakt niekonsekwentnego postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego wobec organu pierwszej instancji. Skoro bowiem określone błędy organu pierwszej instancji co do sposobu przeprowadzenia postępowania dowodowego legły u podstaw rozstrzygnięcia z dnia 3 kwietnia 2003 r., nr "[...]", a których nie usunięto w toku ponownie prowadzonego postępowania, to należało wymagać od tegoż organu rzetelnego i niewadliwego wykonania swych zaleceń, zaś przede wszystkim, postępowania zgodnego z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponownie rozpatrując sprawę należy przeprowadzić postępowanie dowodowe zgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz Rozdziale 10 ustawy o transporcie drogowym. W szczególności należy prawidłowo udokumentować okoliczności faktyczne, stanowiące w ocenie organów orzekających o naruszeniu przez stronę warunków, na jakich udzielono zezwolenia nr "[...]" oraz mając na uwadze regulację art. 78 Kpa, uwzględnić wnioski dowodowe strony składane w toku całego postępowania w sprawie. W oparciu o prawidłowo zebrany i kompletny materiał dowodowy organ rozstrzygnie o ewentualnym istnieniu w sprawie przesłanek określonych w art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym oraz przedstawi argumenty i przesłanki podjętej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 Kpa. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdza, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku oraz z mocy art. 152 tej ustawy orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono po myśli art. 200 powołanej ustawy.