II SA/Ol 149/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym ze skargi C. A. na pismo Prezydenta Miasta O. z dnia [...] r., znak [...] w przedmiocie skreślenia z listy oczekujących na lokal komunalny postanawia: odrzucić skargę WSA/post.1 - sentencja postanowienia Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że C. A. (dalej jako: "skarżący"), po raz pierwszy złożył wniosek o przyznanie lokalu mieszkalnego z zasobów komunalnych do Prezydenta O. (dalej jako: "organ") w dniu 11 stycznia 2010 r., pozostając wówczas w związku małżeńskim z A. A. Po rozpatrzeniu kolejnego wniosku z dnia 18 września 2017 r., Społeczna Komisja [...], pozytywnie zaopiniowała wniosek ww. małżonków i umieściła ich na liście osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu. Następnie, Dyrektor Zakładu [...] w O., pismem z dnia 13 grudnia 2017 r., poinformował zainteresowanych, że umowy najmu będą zawierane według kolejności, po realizacji zobowiązań przyjętych w latach poprzednich. W okresie oczekiwania na przyznanie lokalu mieszkalnego nastąpiło rozwiązanie małżeństwa C. A. i A. A. przez rozwód, a wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi Sąd powierzył A. A. Wobec tego, pismem z dnia 29 lipca 2021 r., organ poinformował skarżącego, że w sprawie nie ma zastosowania art. 6801 Kodeksu postępowania cywilnego, a umowa najmu lokalu zostanie zawarta z A. A. Pismem z dnia 3 stycznia 2022 r., skarżący zwrócił się do organu o reasumpcję zajętego stanowiska i uwzględnienie go na liście oczekujących na zawarcie umowy najmu, ponieważ prawo to uzyskał w trakcie trwania małżeństwa. W odpowiedzi na ww. pismo, pismem z dnia [...] r., organ wyjaśnił, że umieszczenie skarżącego na liście miało miejsce, gdy stanowił on rodzinę z A. A. Sytuacja ta uległa jednak zmianie. Nie mają więc zastosowania w sprawie przepisy art. 6801 Kodeksu postępowania cywilnego, ustalający prawo małżonków do lokalu w trakcie trwania związku małżeńskiego. Dnia 19 stycznia 2022 r. do tutejszego Sądu wpłynęła skarga C. A., w której wyjaśnił on, że w 2010 r. wystąpił z wnioskiem o przyznanie lokalu mieszkalnego dla pięcioosobowej rodziny, który Komisja zaopiniowała pozytywnie w 2017 r. i umieściła go wraz z rodziną na liście, jako osobę uprawnioną do zawarcia umowy najmu w roku 2018. Zarzucił, że organ jest niewiarygodny, a przyznawanie lokali komunalnych przebiega w sposób wybiórczy; on jest w Gminie stygmatyzowany. Podkreślił, że wyrok rozwodowy uprawomocnił się dopiero 29 marca 2021 r., a podczas ubiegania się o lokal komunalny w 2010 r. pozostawał on w związku małżeńskim i akceptacja Komisji nastąpiła w czasie trwania małżeństwa. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie w całości, przytaczając stan faktyczny sprawy. Wskazano, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W piśmie, które wpłynęło do tutejszego Sądu w dniu 23 lutego 2022 r., skarżący odniósł się do sporządzonej przez organ odpowiedzi na skargę, nie zgadzając się z działaniem organu, który "bezprawną ochroną" objął jego byłą małżonkę, ponieważ to jej została przyznana opieka nad dziećmi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza każdorazowo sprawdzenie, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego. Ustalenie niedopuszczalności drogi sądowej stanowi podstawę obligującą Sąd do odrzucenia skargi. Zakres kompetencji sądów administracyjnych w sprawowaniu kontroli działalności administracji publicznej został określony w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329, dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Na podstawie art. 3 § 2a p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast art. 3 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Powołane wyżej przepisy i normy prawne wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, wyjaśniając jakie konkretnie działania organów administracji publicznej i w jakim przedmiocie bezczynność tych organów, może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie. Przedstawiony katalog ma charakter zamknięty, co oznacza, że wniesienie skargi wykraczającej poza ten zakres, skutkuje jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności należało więc ocenić, czy żądanie skarżącego jest rozstrzygane przez organ poprzez wydanie aktu z katalogu określonego w art. 3 § 2 p.p.s.a. Z treści skargi wynika, że skarżący oczekuje od organu przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów komunalnych gminy. Stosownie do ww. art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dopuszczalność zaskarżenia innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności zostało ograniczone przedmiotowo do aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie tutejszego Sądu, skarga nie podlega kognicji sądów administracyjnych, gdyż sprawa, której dotyczy żądanie skarżącego nie należy do kategorii spraw, o których mowa w art. 3 p.p.s.a. Problematyka dotycząca zasad gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy została uregulowana w ustawie z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 172, dalej jako: "ustawa"). Stosownie do art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która na zasadach i w wypadkach przewidzianych w tej ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. W postępowaniu z zakresu udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę wyróżnia się dwa etapy. W pierwszym etapie, wnioskodawca składa podanie o najem lokalu, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy, który następnie rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście; dopiero w drugim etapie dochodzi do zawarcia umowy najmu lokalu. W pierwszym etapie działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem organ decyduje władczo o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Etap ten jest więc wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy. Drugi etap postępowania w zakresie udzielania konkretnej pomocy mieszkaniowej, dotyczy zaś podjęcia czynności zmierzających do zawarcia konkretnej umowy najmu, które mają charakter cywilnoprawny. Wyjaśnić w tym miejscu skarżącemu należy, że jedynie postępowanie w zakresie zakwalifikowania i umieszczenia na liście oczekujących na najem lokalu socjalnego podlega kognicji sądów administracyjnych. Wobec tego, wyłącznie czynności organu zatwierdzające listę oczekujących, a także pisma zawiadamiające o niespełnieniu przesłanek do ubiegania się o lokal są czynnościami, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zagadnienie, dotyczące istoty i charakteru tego rodzaju uprawnień w zakresie przyznania lokalu socjalnego, było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (ONSAiWSA 2008 r., nr 6, poz. 90). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że starając się o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego, wnioskodawca posiada uprawnienie do wniesienia skargi na akt organu gminy dotyczący zakwalifikowania i umieszczenia go na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, ponieważ jest to akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie etap administracyjny został zakończony, poprzez umieszczenie rodziny C. A. i A. A. na liście osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu. Jak wynika z akt sprawy, Dyrektor Zakładu [...] w O., pismem z dnia 13 grudnia 2017 r. poinformował skarżącego, że umowy najmu będą zawierane według kolejności, po realizacji zobowiązań przyjętych w latach poprzednich. Następnie, pismem z dnia 29 lipca 2021 r., poinformowano skarżącego, że w sprawie nie ma zastosowania art. 6801 Kodeksu postępowania cywilnego dotyczący najmu lokalu przez małżonków, a umowa najmu lokalu zostanie zawarta z A. A. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest więc działanie gminy, które ma miejsce już po zakończeniu etapu administracyjnego; skarżący kwestionuje bowiem odmowę przyznania mu lokalu komunalnego, mimo, że był umieszczony na liście oczekujących na zawarcie umowy najmu oraz zawarcie umowy najmu z jego byłą małżonką. Ostatecznie podkreślić należy, że podstawą kwalifikacji aktu jako aktu z zakresu administracji publicznej, jest norma prawa materialnego, która daje organowi umocowanie do wydania jednostronnego aktu, w przedmiocie uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uprawnienie to winno wynikać z przepisów prawa administracyjnego materialnego. W obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do wydawania aktów administracyjnych o uprawnieniu do lokalu. Uprawnienie do lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie wynika bowiem wprost z przepisów ustawy, ale powstaje ono dopiero w wyniku zawarcia umowy najmu. Ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie przewiduje załatwienia spraw przyznania prawa do lokalu w formie aktu administracyjnego, ale w formie umowy cywilnoprawnej. W orzecznictwie jednolicie prezentowany jest pogląd, który tutejszy Sąd podziela, że "czynności polegające na skierowaniu do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego nie są związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, nie mogą zatem stanowić rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym. Czynności te - jak już wskazano - mają charakter cywilnoprawny, gdyż zmierzają do nawiązania stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu. Skoro bowiem zawarcie umowy najmu lokalu przez gminę jest czynnością cywilnoprawną i nie należy do kognicji sądów administracyjnych, to wybór osoby, do której kieruje się oświadczenie woli o jej zawarciu, jako wyraz autonomii woli stron stosunków prawa cywilnego, należy również do sfery stosunków cywilnoprawnych. Stwierdzić więc należy, że rozpoznawanie wszelkich sporów w przedmiocie przyznania prawa do lokalu należy do właściwości sądów powszechnych. W tym stanie rzeczy skarga podlegała odrzuceniu, z mocy przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.