II SA/Ol 149/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Fundacji O. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz Fundacji O. w O. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 6 listopada 2024 r. Wójt [...] (dalej: "wójt", "organ pierwszej instancji") ustalił na rzecz B.K. (dalej: "spółdzielnia", "inwestor") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej oraz drogi wewnętrznej na działce [...]. W odniesieniu do warunków wynikających z ochrony środowiska wójt stwierdził m.in., że ww. działka jest położona na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, na którym obowiązują przepisy uchwały nr XLIV/635/22 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 29 listopada 2022 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska" (kod obszaru PLB280008), w stosunku do którego obowiązują zapisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. U. Nr 25, poz. 133). Stwierdził też, że inwestycja nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko oraz gatunki roślin, zwierząt i siedliska przyrodnicze, dla ochrony których wyznaczony został obszar Natura 2000 i nie naruszy spójności sieci Natura 2000. Oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko, w tym obszar Natura 2000, ograniczone będzie do najbliższego otoczenia inwestycji i czasowo do terminu prowadzenia robót. W złożonym odwołaniu Fundacja [...] (dalej: "fundacja", "skarżąca") podniosła, że od północy ww. działka w całości położona jest w strefie 100 m od okresowego śródpolnego zbiornika wodnego. Zarzuciła, że pomimo uchylenia poprzedniej decyzji organu pierwszej instancji w tej sprawie przez organ odwoławczy, wójt i Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej: "RDOŚ") nadal nie wyjaśnili tej kwestii. Zaznaczyła ponadto, że działka i łąki przylegające bezpośrednio do ww. działki wchodzą w zakres terytorium łowieckiego orlika krzykliwego, kani czarnej i kani rudej (gatunków ptaków z Załącznika I Dyrektywy Ptasiej Rady Europy). Fundacja zarzuciła, że brak zajęcia stanowiska w tej sprawie przez RDOŚ nie powinno mieć miejsca, gdyż organ ten dysponuje inwentaryzacją ornitologiczną. Wywiodła ponadto, że wnioskowana zabudowa dotyczy działki rolnej, która położona jest poza zwartą zabudową wsi o historycznym typie okrężnicy. Przedmiotowa zabudowa przez parcelację gruntów rolnych, sztuczne wydzielenie i nowy kierunek zabudowy, stworzy precedens do całkowitej zabudowy terenów otwartych pomiędzy południową częścią wsi a kompleksem leśnym Puszczy Piskiej, tworząc dodatkowe trzy linie zabudowy, co zniszczy walory krajobrazowe niwy polnej w tym rejonie. Dodała, że na sąsiedniej działce inwestor wystąpił o warunki zabudowy dla nielegalnie wybudowanego budynku gospodarczego. Ocenił, że ta sytuacja utrwala brak ładu urbanistycznego na terenie ze szczególnymi ograniczeniami nowego budownictwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "SKO") decyzją z 18 grudnia 2024 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO stwierdziło, że obszar analizowany został wyznaczony w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem (112,5 m). Jako front działki przyjęto długość północnej granicy działki położonej wzdłuż drogi gminnej wewnętrznej, z której będzie następował wjazd na przedmiotowy teren. W wyznaczonym obszarze analizowanym znalazła się zabudowa mieszkalna jednorodzinna, gospodarcza i zabudowa zagrodowa, zatem spełniony został wymóg kontynuacji funkcji. Oceniło, że stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki techniczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej: "rozporządzenie") linia zabudowy została ustalona prawidłowo w odległości 4 m od linii rozgraniczającej z działką sąsiednią. Uznało też, że prawidłowo wójt określił wskaźnik zabudowy na podstawie średniego wskaźnika dla zabudowy w obszarze analizowanym, podobnie jak szerokość elewacji frontowej budynków. SKO podzieliło też stanowisko wójta, że zasadne było wyliczenie wysokości wnioskowanej zabudowy na podstawie średniej, gdyż tworzyła ona uskok. Dach określono jako dwuspadowy o kącie nachylenia 35°-45°. SKO oceniło, że było to uzasadnione wynikami analizy, tak jak wysokość górnej kalenicy ustalona na 7,2 m. SKO uznało ponadto, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia pozostałe wymogi niezbędne do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdziło, że teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, a z analizy stanu faktycznego i prawnego wynika zgodność z przepisami odrębnymi i spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. SKO wyjaśniło, że na etapie ustalania warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich nie jest tak szczegółowa, jak na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Stwierdziło, że zarzuty dotyczące niezgodności inwestycji z przepisami odrębnymi nie mają oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. RDOŚ milcząco uzgodnił bowiem projekt decyzji, co oznacza, że stwierdził zgodność tego projektu z przepisami o ochronie przyrody. W złożonej skardze skarżąca powtórzyła w całości zarzuty i argumenty zawarte w odwołaniu. Zarzuciła ponadto, że wydając zaskarżoną decyzję, SKO nie wzięło w ogóle pod uwagę przepisów ustawy o ochronie przyrody oraz art. 73 Prawa ochrony środowiska i oparło rozstrzygnięcie jedynie na milczącym uzgodnieniu projektu decyzji przez RDOŚ. Zdaniem fundacji, ocena zgodności projektu decyzji z ww. przepisami nie mogła ograniczać się wyłącznie do przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego, gdyż nie zwalnia to organu administracji z obowiązku analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz samodzielnej oceny zgodności projektu decyzji z przepisami odrębnymi. Zaznaczyła, że gdy postanowienie uzgadniające nie zostaje zaskarżone przez inwestora, organ odwoławczy ma obowiązek oceny stanowiska organu uzgadniającego (także milczącego). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika zaś, że SKO nie dokonało takiej oceny. Fundacja zaznaczyła, że przepisy uchwały nr XLIV z 29 listopada 2022 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego jednoznacznie zabraniają na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego realizacji nowej zabudowy w odległości 100 m od cieków i zbiorników wodnych, a Plan Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego nie dopuszcza przy ustalaniu warunków zabudowy realizacji nowych siedlisk budowlanych w strefie [...]. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz milczącej zgody RDOŚ i o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej: "u.p.z.p.") wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w terenie zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy – w tym spełnienie wymogów dobrego sąsiedztwa – jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Obszar analizowany obejmuje istniejący stan zagospodarowania terenów sąsiadujących z terenem objętym wnioskiem i wyznacza organom pole dla sformułowania wniosku o spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa oraz władczego kształtowania wymogów dotyczących planowanej inwestycji. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma zatem kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, gdyż wyniki analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami przesądzają w znacznej mierze o wynikach postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Z mapy załączonej do analizy urbanistycznej wynika, że przedmiotowa działka ma kształt prostokąta połączonego wąskim pasem (o wymiarach ok. 5 m x 70 m) graniczącym z drogą publiczną. Na mapie załączonej do wniosku ta część działki (i jej przedłużenie wzdłuż dłuższego boku nieruchomości) została oznaczona jako wewnętrzna droga dojazdowa. Jak natomiast podano w analizie urbanistycznej, za front działki przyjęto północną granicę działki, położoną wzdłuż drogi gminnej wewnętrznej o długości 37,5 m, z której będzie następował wjazd na przedmiotowy teren. Za front terenu nie uznano więc tej granicy działki, która bezpośrednio styka się (na szerokości ok. 10 m) z drogą publiczną, przy czym jednocześnie obszar analizowany wyznaczono odmierzając promień 112,5 m w każdą ze stron, od punktów narożnych, w tym również od tego odcinka granicy działki, który bezpośrednio styka się z drogą publiczną. Autor analizy nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że obszar analizowany należy wyznaczać również od tej części działki, która stanowi w zasadzie wyłącznie drogę dojazdową do zasadniczej części działki, na której zaplanowano posadowienie budynków, choć nie uznał za front działki granicy bezpośrednio przyległej do drogi publicznej. Niewątpliwie taki sposób wyznaczenia obszaru analizowanego wpływa na wielkość tego obszaru. W tej sytuacji nie można uznać, że analiza urbanistyczna została przeprowadzona w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Powyższe wpływa jednocześnie na ocenę prawidłowości ustalenia co najmniej parametrów planowanej inwestycji. SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniosło się do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. Zasadne jest również stwierdzenie fundacji, że SKO nie wypowiedziało się w ogóle co do zarzutu dotyczącego naruszenia zakazu zabudowy w strefie 100 m od zbiornika wodnego. Fundacja podała, że cała działka inwestora znajduje się w takiej strefie, choć nie przedstawiła żadnego dowodu na tę okoliczność. Podkreślić należy, że już w decyzji SKO z 8 lutego 2024 r. zarzucono, że organ pierwszej instancji nie zbadał, czy rzeczywiście działka inwestora jest położona w odległości 100 m od zbiornika wodnego i czy zakazy dotyczące lokalizacji zabudowy obowiązują na tym terenie, jak podnosiła to fundacja. W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ pierwszej instancji nie zgromadził jakiegokolwiek materiału dowodowego, który pozwoliłby na potwierdzenie istnienia i lokalizacji takiego zbiornika lub wykluczył to. W uzasadnieniu decyzji wójta z 6 listopada 2024 r. również nie ma argumentacji w tym zakresie. Wbrew twierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, SKO także nie wykazało, że zarzuty odwołania dotyczące niezgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, w szczególności odnoszącymi się do ochrony przyrody, nie mają oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. SKO bowiem nie wypowiedziało się konkretnie odnośnie do zarzutów odwołującej się fundacji dotyczących zakazów zabudowy obowiązujących na terenie działki inwestora wynikających z uchwał w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego i w sprawie Planu Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Ogólnikowe stwierdzenie SKO, że skoro RDOŚ milcząco uzgodnił projekt decyzji, to tym samym stwierdził zgodność projektu z przepisami o ochronie przyrody, nie oznacza oceny zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi. Wobec powyższego należy stwierdzić, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest wystarczający do merytorycznego rozpoznania sprawy, co narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), a uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niezgodne z art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie, z uwagi na ww. naruszenia, przedwczesna byłaby ocena sądu, czy inwestycja narusza przepisy odrębne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe zalecenia Sądu, w szczególności zgodnie z art. 61 ust. 1 i 5a u.p.z.p. prawidłowo wyznaczy obszar analizowany i przeprowadzi stosowną analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także ustosunkuje się szczegółowo do zarzutów skarżącej dotyczącej zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi. Jednocześnie podkreślić należy, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, co do zasady zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowie zagrodowej nie można przypisać cech kontynuacji funkcji, obie te zabudowy pozostają ze sobą w sprzeczności. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.