II SA/Ol 150/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2004 r., sprawy ze skargi M. L. i G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym I uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, II zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. L. i G. L. kwotę 216,- zł (dwieście szesnaście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III orzeka, że decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. UZASADNIENIE: Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich decyzją z dnia 3 czerwca 2002 roku, znak "[...]", obciążył M. i G. L. karą pieniężną w wysokości 7200 zł (słownie: siedem tysięcy dwieście złotych) za stwierdzony w dniu 14 maja 2002 roku przejazd po drodze wojewódzkiej nr "[...]", pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art.13 ust.21 i2b, art.19 ust. 2pkt 2 i art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych związku z art. 64 ust. l ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym oraz §5.1. i § 5.3 rozporządzenia Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia l kwietnia 1999r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na protokół zatrzymania i kontroli pojazdu Nr "[...]" sporządzony w dniu 14.05.2002r. stwierdzając, że jest on integralną częścią decyzji. M. i G. L. nie zgodzili się z tą decyzją, wnieśli od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego domagając się uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili rażące naruszenie przepisów i zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 77 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności: art. 13 ust. 2a i 2b, art. 20 pkt 8 Ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2000 roku, nr 71, poz. 838 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000 roku w sprawie opłat drogowych (Dz. U. nr 51, poz. 607 ze zm.). W uzasadnieniu odwołania podnieśli, że zaskarżona decyzja nie wymienia konkretnego przepisu, na podstawie którego naliczono karę pieniężną, ani nie uzasadnia tej kary. W ocenie odwołujących się, pojazd jedynie nieznacznie - o 240 kg.-, przekroczył dopuszczalną masę całkowitą . Ponadto strona skarżąca nie miała możliwości udziału przy ważeniu pojazdu i nie zapewniono powtórnego ważenia pojazdu z jej udziałem. Ponieważ protokół zatrzymania i kontroli pojazdu jest nieprecyzyjny, zawiera istotne błędy i luki, nie można na jego podstawie stwierdzić, czy czynności kontrolne wykonano prawidłowo. Zdaniem strony skarżącej czynności kontrolne były prowadzone w dużym pośpiechu, nie można było odczytać numerów wag, jedna waga nie miała plomby. W protokole brak jest informacji dotyczących świadectw legalizacyjnych wag, informacji co do pomiaru równości terenu oraz o sprawdzeniu dokładności wskazań wag. Nadto organ nie zapewnił stronie udziału w postępowaniu administracyjnym poprzez możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenie się w tej sprawie. W tej sytuacji strona nie miała możliwości prowadzenia skutecznej obrony w postępowaniu, gdyż organ nie wziął pod uwagę jej twierdzeń i zarzutów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia l października 2003 roku, znak "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zarówno postępowanie, jak i decyzja organu I instancji nie budzą zastrzeżeń. Fakt przekroczenia dopuszczalnego nacisku na oś w pojeździe został potwierdzony protokołem. Pomiary zostały przeprowadzone przez wyspecjalizowane służby drogowe, w obecności kierowcy kontrolowanego pojazdu. Kierowca pojazdu nie wniósł żadnych uwag do protokołu kontroli. Natomiast o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kary strona została prawidłowo zawiadomiona pismem Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia 16 maja 2002 roku, znak "[...]" i pouczona o możliwości złożenia wyjaśnień oraz o możliwości brania czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Z kolei stanowisko do ważenia spełnia wymogi określone w zarządzeniu nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar z 22 grudnia 2000 roku w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu (Dz Urz. Miar. i Probiernictwa nr 6 poz. 40), co zostało potwierdzone w wyniku protokolarnego badania przyrządami pomiarowymi. Także wysokość wymierzonej kary nie budzi wątpliwości, gdyż jest ona zgodna z zasadami określonymi w załączniku do Ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U z 2000, nr 71,poz.838 ze zm.). M. i G. L. na powyższą decyzję wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów i zasad postępowania, a mianowicie art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 77 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności: art. 13 ust. 2a i 2b, art. 20 pkt 8 Ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U z 2000 roku, nr 71, poz. 838 ze zm.), art. 61 ust. 11, § 3 ust. l pkt 2 lit. a i § 5 ust. l rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażania (Dz. U. z 2003 roku, nr 32, poz. 262 ze zm.) W skardze podniesiono, że protokół z kontroli pojazdu powołuje się na nieobowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z 27 czerwca 2000 roku w sprawie opłat drogowych (Dz. U. nr 51, poz. 607 ze zm.) i czy w tej sytuacji mógł być podstawą do wydania zaskarżonej decyzji oraz wymierzenia kary. Poza tym protokół jest niezgodny, pod względem treści i formy, z przepisem art. 89 ust. 2 Ustawy z 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. nr 125, poz. 1371 ze zm.), nie zawiera opisu istotnych informacji i szczegółowych danych dotyczących sposobu ważenia. Ponadto decyzja organu I instancji, powołując się na ustawę o drogach publicznych jest wyraźnie sprzeczna z protokołem kontroli pojazdu, który w podstawie prawnej powołuje się na Ustawę o transporcie drogowym, a przez to rażąco narusza przepis art. 92 ust. l pkt 5 i ust. 4 tej ustawy, przy wymierzaniu kary pieniężnej. Strona skarżąca ponownie stwierdziła, że nie miała możliwości brania udziału w istotnej części postępowania administracyjnego i przed wydaniem decyzji nie umożliwiono jej wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi podkreślono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, prawidłowo przywołało podstawy prawne mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Podstawę do ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowiły uregulowania zawarte w Załączniku do Ustawy o drogach publicznych. Zatem za stwierdzone przekroczenia kara powinna wynieść 7200 zł (słownie siedem tysięcy dwieście złotych), czyli tyle ile wynika z decyzji Kolegium i organu i instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Stąd też pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprawę rozpoznał Wojewódzki Sad Administracyjny w Olsztynie. W myśl art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Dokonując tejże kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną przez skarżącego podstawą prawną. Wynika to z dyspozycji art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszym ciągu p.p.s.a. Oznacza to, że Sąd rozpoznając sprawę obowiązany jest zbadać z urzędu, czy wydana decyzja nie narusza prawa i została oparta na obowiązujących przepisach prawnych. Według art. 61 ust. l i ust. 2 pkt l ustawy z 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U z 2003 roku, nr 58, poz. 515 ze zm.) ładunek nie może powodować przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej lub dopuszczalnej ładowności pojazdu i powinien być umieszczony w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę. W razie stwierdzenia przejazdu pojazdem przekraczającym ustalone normy zarządca drogi może pobierać kary pieniężne. Uprawnienie to wynika z art. 13 ust. 2 pkt 3 i ust. 2a oraz art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U z 2000 roku, nr 71, poz. 838 ze zm.). Wysokość kar ustala załącznik do tejże ustawy. Niewątpliwie ma więc rację Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że istniała materialno-prawna podstawa do nałożenia kary pieniężnej, ale tylko wówczas, gdyby prawidłowo zostało przeprowadzone postępowanie w przedmiocie przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę. Nie można jednakże zgodzić się z twierdzeniem Kolegium, iż postępowanie, organu I instancji, podczas którego ustalono fakt przekroczenia dopuszczalnego nacisku , nie budzi zastrzeżeń. W sprawie, której przedmiotem jest nałożenie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez wymaganego pozwolenia, zasadnicze znaczenie ma dokładne ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego, co uzależnione jest od właściwego zebrania dowodów i ich oceny zgodnie z art. Art. 7,77 § l i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Bez wątpienia, podstawowe znaczenie w postępowaniu związanym z ustaleniem przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi na nawierzchnię drogi, ma dokumentacja sporządzona podczas ważenia pojazdu. W rozpoznawanej sprawie dowodem stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia był protokół nr "[...]" z dnia 14.05.2002r. z zatrzymania i kontroli pojazdu. W podstawie prawnej protokołu wskazano art.89 ust. l pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym, § 15 ust. l-6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 maja 1999r. w sprawie kontroli ruchu drogowego i przepisy rozporządzenia Ministra Transport i Gospodarki Morskiej z dnia l kwietnia 1999r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz ich niezbędnego wyposażenia. Z protokołu wynika, że pomiaru nacisków osi i masy całkowitej dokonano przy użyciu wag do pomiarów statycznych typu SAW 10 C o Nr- ach fabrycznych "[...]" i "[...]". W protokole brak danych, czy wagi posiadały aktualne świadectwa legalizacji. Nasuwa to poważne wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia ważenia, tym bardziej w świetle zarzutów skarżących o tym, że jedna waga była niesprawna, a druga nie posiadała plomby. Pomiar nacisku wywieranego przez osie pojazdu na pomost wagi musi spełniać wymagania, określane mianem wymagań metrologicznych, przewidziane prawem. Zgodnie z art. 87 ust. l Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obowiązującej od dnia 17 października 1997r. powszechnie obowiązującymi źródłami prawa są wyłącznie ustawy , ratyfikowane umowy międzynarodowe i rozporządzenia. W dacie wydania decyzji przez organ I instancji obowiązywała ustawa z dnia 3 kwietnia 1993r. Prawo o miarach (Dz. U. Nr 58, poz. 248 ze zmianami). Ustawa ta w art. 8 pkt l i 2 - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 1800 ) - dawała delegację do stanowienia przepisów wykonawczych w zakresie wymagań technicznych i metrologicznych , którym powinny odpowiadać przyrządy pomiarowe podlegające kontroli metrologicznej, z uwzględnieniem warunków właściwego stosowania a także metod i przebiegu sprawdzania lub badania zgodności właściwości przyrządów pomiarowych z wymaganiami, po pierwsze : ministrowi właściwemu do spraw gospodarki i po drugie: w drodze rozporządzenia. Nie można wobec tego uznać, że właściwym przepisem metrologicznm było, powoływane w odpowiedzi na skargę przez organ II instancji, zarządzenie Prezesa Głównego Urzędu Miar z 22 grudnia 2000r. Nr 39 w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu (Dz Urz. Miar i Probiernictwa Nr 6/2000, poz. 40) skoro nie jest ono źródłem prawa wymienionym w Konstytucji i zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej zwartej w art. 8 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993r. Prawo o miarach. Nawet gdyby przyjąć domniemanie legalności omawianego zarządzenia, co jest zasadą prawa konstytucyjnego, to zarządzenie miało charakter tylko wewnętrzny i mogło jedynie obowiązywać jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt. Nie mogło natomiast stanowić podstawy do wydania decyzji wobec obywateli, co wynika wprost z art. 93 ust. 2 Konstytucji. W sposób legalny wymagania metrologiczne zostały ustalone dopiero rozporządzeniem z dnia 10 lutego 2004r. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. U. Nr 35, poz. 316) wydanym z upoważnienia art. 9 ustawy z dnia 11 maja 2001r. Prawo o miarach. Rozporządzenie to zaczęło obowiązywać od dnia 13 marca 2004r. Oznacza to, że do dnia wejścia w życie cytowanego rozporządzenia nie istniały żadne powszechnie obowiązujące przepisy metrologiczne, które dopuszczałyby stosowanie przez organ administracji określonych procedur pomiarowych wobec obywateli. Wobec tego należy stwierdzić, iż w dacie wydania decyzji przez organ I instancji nie było jakichkolwiek przepisów metrologicznych na podstawie, których organy administracji mogłyby dokonywać pomiarów w zakresie niezbędnym do ustalenia opłaty drogowej określonej w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz. U. z 2000, Nr 71, poz. 838 ze zm.). Pomimo więc istnienia podstaw prawnych do samego nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym i ustalenia wysokości kary, brak było przepisów regulujących dokonywanie pomiarów nacisku osi pojazdów na podłoże. Skutkiem tego brak było możliwości ustalenia, czy sposób dokonania pomiaru przebiegał zgodnie z obowiązującym prawem. Za gołosłowne wobec tego należy uznać twierdzenie organu II instancji o prawidłowości dokonania pomiarów tylko dlatego, że pomiar przeprowadziły wyspecjalizowane służby drogowe, w obecności kierowcy kontrolowanego pojazdu. Tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy administracyjnej, kierowca pojazdu nie podpisał protokołu kontroli. Zasadny jest też zarzut skargi o braku w protokole danych odnośnie sposobu ważenia; Nie jest w tej mierze miarodajny zapis punktu 12 protokołu, skoro z treści protokołu nie wynika, że pomiaru dokonano w sposób tam określony. Uzasadniony okazał się również zarzut skarżących, że protokół z kontroli pojazdu powołuje się na nieobowiązujące w dacie wydania decyzji rozporządzenie Rady Ministrów z 27 czerwca 2000 roku w sprawie opłat drogowych (Dz.U. nr 51, poz. 607 ze zm.). Istotnie rozporządzenie to utraciło moc obowiązującą z dniem 15.02.2002r. Wprawdzie w decyzji została wskazana już prawidłowa podstawa prawna czyli właściwe przepisy ustawy o drogach publicznych , to jednak fakt, że przepisy rozporządzenia zostały powołane w protokole , jest wadliwy, skoro sam organ wskazywał, że protokół stanowił integralną część decyzji. Podzielić też należało wątpliwości skarżących co do możliwości stosowania w sprawie przepisów Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 16 maja 2002r. w sprawie warunków i sposobu wykonywania kontroli dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego i przewozu na potrzeby własne oraz dokumentów stosowanych przez uprawnionych do kontroli, a także wzorów tych dokumentów. ( Dz. U Nr 120, poz. 1025), wydane z delegacji art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. nr 125, poz. 1371 ze zm.), na które powołuje się organ II instancji skoro weszło ono w życie 13 sierpnia 2002r. , a więc już po przeprowadzeniu kontroli i wydaniu decyzji przez organ I instancji. Za bezzasadny natomiast należało uznać zarzut skargi o pozbawieniu możliwości udziału w postępowaniu. Z akt sprawy administracyjnej bowiem wynika, że organ I instancji zawiadomił skarżących o wszczęciu postępowania w sprawie i pouczył ich o możliwości składania wyjaśnień. Nie mniej jednak należało uznać, że organ administracji publicznej dopuścił się naruszenia przepisów o postępowaniu w sposób, który mógł mieć wpływ na rozstrzygnięcie i dlatego , na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c ustawy p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. a rozstrzygnięcie zawarte w punkcie III sentencji wyroku oparto na art. 152 tejże ustawy.