II SA/Ol 151/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2018 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia "[...]" r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Wójta Gminy (dalej jako: "organ I instancji"), po rozpatrzeniu wniosku K. M. (dalej jako: "skarżąca") z dnia 4 października 2017 r. przyznał zasiłek okresowy w kwocie 568,50 zł na jeden miesiąc – od 1 do 31 października 2017 r. W dniu 8 listopada 2017 r. skarżąca ponownie wystąpiła z wnioskiem o zasiłek okresowy. Podała, że oboje z mężem są bezrobotni, mąż poszukuje pracy, udało mu się w październiku zarobić 200 zł. Wskazała, że mają na utrzymaniu dwoje dzieci i jest im bardzo ciężko finansowo. W dniu 21 listopada 2017 r. pracownik socjalny przeprowadził rodzinny wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania skarżącej. Ustalił, że skarżąca z mężem są zarejestrowani w urzędzie pracy jako bezrobotni, zamieszkują u teściów, zajmują jeden pokój. W dniu 23 listopada 2017 r. wypłacono skarżącej zasiłek okresowy za październik. W dniu 4 grudnia 2017 r. (data nadania pocztowego) skarżąca wystąpiła z kolejnym wnioskiem o przyznanie zasiłku okresowego, podając takie same argumenty jak poprzednio. Wskazała, że w listopadzie mąż dorobił 200 zł. Wniosek ten wpłynął do GOPS w dniu 5 grudnia 2017 r. Decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]", organ I instancji przyznał skarżącej zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w kwocie 818,50 zł na okres od 1 do 31 grudnia 2017r. W komparycji decyzji organ I instancji wskazał, że orzekał po rozpatrzeniu wniosków z dnia 8 listopada i 5 grudnia 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na podstawie art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.), skarżąca kwalifikuje się do przyznana zasiłku okresowego w wysokości 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem rodziny. Ustalił, że dochód rodziny wynosi ogółem 419 zł, kryterium dochodowe 4-osobowej rodziny wynosi 2056 zł, a dochód na osobę w rodzinie wynosi 104,75 zł. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła, że nie otrzymała decyzji za listopad. Podała, że telefonicznie poinformowano ją, że za listopad zasiłek okresowy jej się nie należy. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium potwierdziło ustalenia organu I instancji co do stanu i sytuacji dochodowej rodziny skarżącej. Organ II instancji wyjaśnił, że w myśl przepisów art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, rozstrzyganie w przedmiocie prawa do zasiłku okresowego nie zostało przez ustawodawcę pozostawione uznaniu administracyjnemu organów, lecz przykładowo zdefiniowane przesłanki przyznawania zasiłku okresowego dają organowi stosunkowo dużą swobodę decyzyjną oraz powodują, że przyznanie tej formy wsparcia zależy od spełnienia ogólnych warunków udzielenia pomocy społecznej. Wskazano, że przyznawanie i wypłacanie zasiłków okresowych należy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym (art. 17 ust. 1 pkt. 4 ustawy o pomocy społecznej). Wysokość zasiłku może być ustalona do wysokości stanowiącej różnicę między kryterium dochodowym osoby lub rodziny a jej dochodem - nie mniej niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 cyt. ustawy o pomocy społecznej). Zasiłki okresowe są zadaniem własnym gminy, dotowanym z budżetu państwa. Uwzględniając powyższe Kolegium stwierdziło, że obligatoryjna wysokość zasiłku okresowego w przypadku rodziny odwołującej się wynosi (2.056 zł - 419,00 zł x 50%) = 818,50 zł. Kolegium ustaliło, że Rada Gminy nie skorzystała z delegacji wynikającej z treści art. 38 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej i nie podwyższyła minimalnych progów przewidzianych dla zasiłków okresowych. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w 2017 r. nie przyznawał zasiłków okresowych w kwotach wyższych niż minimum wynikające z art. 38 ust. 3 ustawy. Kolegium zauważyło, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej w dniu 4 grudnia 2017 r. Wskazało, że rodzina skarżącej objęta jest stałą pomocą Ośrodka. Dzieci objęte są dożywianiem w szkole i przedszkolu, rodzina objęta jest również pomocą w formie zasiłków celowych. Podkreślono, że po zapoznaniu się z materiałami zgromadzonymi w sprawie, Kolegium nie znalazło nieprawidłowości w postępowaniu organu I instancji. Na marginesie Kolegium wskazało, iż uwagi dotyczące pracy pracowników GOPS można przekazać bezpośrednio do Wójta Gminy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca zarzuciła, że organ I instancji nie wydał decyzji za listopad. Podkreśliła, że nie otrzymała decyzji stwierdzającej, że za listopad zasiłek okresowy nie należy się jej. Podniosła, że pomoc była im bardzo potrzebna i złożyła podanie w dniu 8 listopada, minął miesiąc, a ponieważ decyzji nadal nie było, to złożyła drugi wniosek w grudniu i otrzymała decyzję z "[...]"r. przyznającą świadczenie na jeden miesiąc – od 1 do 31 grudnia 2017 r. W przekonaniu skarżącej przysługiwał jej zasiłek okresowy za listopad 2017 r., gdyż dochód czteroosobowej rodziny wynosił 419 zł, a dokumenty zawsze były zgodne. Wyraziła poczucie krzywdy, podnosząc, że jej rodzina nie miała środków na utrzymanie, a pracownicy socjalni ją lekceważyli, przeciągając rozpatrzenie wniosku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że sprawa z odwołania skarżącej od decyzji z dnia "[...]" r. rozpatrywana była jedynie pod kątem przyznanego zasiłku okresowego na miesiąc grudzień 2017 r. Kolegium nie dopatrzyło się nieprawidłowości i uznało, że przyznana kwota zasiłku okresowego na miesiąc grudzień została ustalona w prawidłowej wysokości. Kolegium podniosło, że skarżąca i jej mąż są osobami młodymi (25 i 30 lat), zdrowymi, mają dwoje dzieci w wieku 7 i 4 lata, dzieci uczęszczają do przedszkola, gdzie mają zapewnione bezpłatne wyżywienie (opłacane ze środków GOPS). Rodzina korzysta z zasiłków pomocy społecznej oraz świadczeń rodzinnych i świadczenia wychowawczego na dwoje dzieci. Mąż skarżącej od kwietnia do sierpnia 2017 r. pracował na umowę zlecenie za granicą, zarobił w tym czasie ok. 3.000,00 zł, zarejestrował się ponownie w Urzędzie Pracy w dniu 18 października 2017 r. Oboje małżonkowie są długotrwale osobami bezrobotnymi (mąż skarżącej ma 2 lata 2 miesiące i 21 dni stażu pracy, skarżąca nigdy nie pracowała). Według oświadczeń skarżącej mąż uzyskuje z pracy dorywczej 200,00 zł, uzyskują też pomoc od rodziny (wrzesień 500 zł). Natomiast sprawa przyznanego zasiłku okresowego na miesiąc listopad nie była badana przez Kolegium, ponieważ z akt administracyjnych wynikało, że w dniu 23 listopada 2017 r. wypłacono skarżącej zasiłek okresowy w kwocie 568,50 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przeprowadzana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów, ustalonych na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. Tym samym, sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Z komparycji decyzji organu I instancji wyraźnie wynika, że decyzja z dnia "[...]" r. załatwiała wniosek skarżącej z dnia 8 listopada i 5 grudnia 2017 r. W takiej sytuacji błędnie Kolegium rozpatrzyło powtórnie sprawę jedynie pod kątem przyznanego zasiłku okresowego na miesiąc grudzień. Z odwołania skarżącej bezspornie wynika również, że nie neguje ona wysokości świadczenia przyznanego za miesiąc grudzień, ale brak ustalenia prawa do zasiłku okresowego na miesiąc listopad. Mimo wskazania we wstępnej części decyzji, że rozpatrzeniu podlegał wniosek z 8 listopada 2017 r., organ I instancji ani jednym słowem nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, dlaczego nie przyznał skarżącej wnioskowanego zasiłku okresowego na miesiąc listopad. Jedynie z notatki służbowej pracownika socjalnego z dnia 5 grudnia 2017 r. (k. 25 akt administracyjnych) wynika, że oba wnioski z listopada i grudnia rozpatrzono łącznie, gdyż zasiłek okresowy za październik wypłacony został w listopadzie i uznano, że zasiłek okresowy nie może być wypłacony podwójnie. Takie działanie narusza zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Przede wszystkim, stosownie do art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej organ pomocy społecznej ma obowiązek orzec w decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne dotyczące rozstrzyganego zakresu. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł. Milczenie organów na temat motywów braku ustalenia prawa skarżącej do zasiłku okresowego na listopad, uniemożliwia Sądowi przeprowadzenie kontroli w tym zakresie. Wprawdzie art. 38 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy, jednak nie zwalnia to organu od podania uzasadnienia, aby możliwa była weryfikacja toku myślowego organu i ocena zasadności zajętego stanowiska. Brak rozważań na temat prawa skarżącej do zasiłku okresowego w miesiącu listopadzie narusza art. 38 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Prawidłowo organ II instancji wywodził, że przyznanie zasiłku okresowego nie zostało pozostawione uznaniu organu administracyjnego. Wskazują na to użyte przez ustawodawcę w art. 38 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej takie zwroty, jak: "zasiłek okresowy przysługuje", "zasiłek okresowy ustala się". W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że spełnienie warunków do przyznania zasiłku okresowego, poprzez spełnienie kryterium dochodowego i wystąpienie szczególnych okoliczności w postaci długotrwałej choroby, niepełnosprawności czy bezrobocia obliguje organ do wydania decyzji o jego przyznaniu. Natomiast uznaniu administracyjnemu pozostawiona została przez ustawodawcę jego wysokość i okres pobierania, poprzez ustawowo określoną możliwość miarkowania (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2017r, sygn. akt I OSK 2906/15, wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 września 2017r., sygn. akt II SA/Łd 527/17oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 października 2017r., sygn. akt II SA/Rz 846/17, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Pominięto również, że zgodnie z art. 106 ust. 3 omawianej ustawy, świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W związku z tym uznać należy za dowolne załatwienie wniosku z dnia 8 listopada 2017 r. poprzez przyznanie wnioskowanego świadczenia dopiero od 1 grudnia 2017 r. Wobec stanowiska organu II instancji zawartego w odpowiedzi na skargę co do powodów braku badania prawa do zasiłku okresowego na miesiąc listopad, stwierdzić należy, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w dniu 23 listopada 2017r. skarżącej wypłacony został zasiłek okresowy za październik. Wniosek strony z dnia 8 listopada 2017r. dotyczył kolejnego okresu zasiłkowego. Fakt wypłaty zasiłku okresowego w listopadzie za październik nie pozwalał na zignorowanie wniosku strony z listopada w sposób dokonany przez organ I instancji, tj. przez przyznanie świadczenia od 1 grudnia 2017r. bez podania powodów nieustalenia tego prawa na listopad. Organowi I instancji przypomnieć należy, że zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. ma obowiązek załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, aby nie narazić się na zarzut bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z przedstawionych powodów decyzje wydane w obu instancjach podlegały uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, wobec braku zastosowania omówionych przepisów. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji uwzględni treść art. 153 p.p.s.a., będąc związanym dokonaną przez Sąd wykładnią powołanych przepisów.