II SA/Ol 152/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2013 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę. Decyzją z dnia 24 września 2012 r. Starosta O. odmówił S.J., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "[...]", wydania zezwolenia na zbieranie odpadów na działce "[...]". Organ pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr VIII/41/07 Rady Gminy Dywity z dnia 26 kwietnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 129 w obr. geod. Ługwałd, gmina Dywity, przedmiotowy teren położony jest na obszarze oznaczonym symbolem PE/P/U1. Z treści postanowienia Wójta Gminy D. z dnia 17 maja 2012 r. wynikało zaś, że zamierzona działalność, mająca polegać na zbieraniu i przeładunku odpadów, w tym niesegregowanych odpadów komunalnych, jest niezgodna z przepisami planu miejscowego, który na przedmiotowym terenie dopuszcza odzysk/recykling, zbieranie i magazynowanie odpadów związanych z funkcjonowaniem zakładu górniczego (żwirowni), do których nie należą odpady komunalne, w tym niesegregowane odpady komunalne. Organ pierwszej instancji stwierdził, że Wójt Gminy D. posiada kompetencje do interpretacji ustaleń planu. Za niezasadne uznał stanowisko strony, że precyzja regulacji planu winna wyłączać stosowanie interpretacji. Ponadto wyjaśnił, że zamierzona działalność, wbrew twierdzeniu wnioskodawcy, należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w § 3 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), dla których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko może być wymagane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko. Za bez znaczenia Starosta uznał bowiem fakt, że urządzenie służące do zagęszczania odpadów komunalnych w miejscu ich zbierania nie będzie trwale połączone z podłożem. Niezdefiniowane w przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska, pojęcie "stacjonarny" należy rozumieć jako "niezmieniający położenia, pozostający na miejscu, odbywający się w jednym miejscu". Wobec powyższego, przez stacjonarne urządzenie techniczne lub zespół stacjonarnych urządzeń, o których mowa w art. 3 pkt 6 lit. a i b ustawy - Prawo ochrony środowiska, należy rozumieć urządzenie (zespół urządzeń), które ze względu na swój charakter przeznaczone jest do użycia w określonym miejscu i będąc eksploatowane, pozostaje w jednym miejscu. Stacjonarnego charakteru nie należy przy tym utożsamiać z trwałym połączeniem z gruntem. Starosta dodał, że eksploatacja instalacji powodowałaby emisje m.in. hałas, zapylenie i powstawanie odpadów. Uwzględniając powyższe uznał, że w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.), to jest niezgodność zamierzenia z ustaleniami plany miejscowego, co wyłączyło możliwość uwzględnienia wniosku. W złożonym odwołaniu S.J. zarzucił, że opinia Wójta Gminy D., stanowiąca podstawę wydania kwestionowanej decyzji, była bezzasadna. Podkreślił, że zgodnie z ustaleniami planu dotyczącymi przedmiotowej działki, jako przeznaczenie podstawowe dopuszcza się m.in. powierzchniową eksploatację kopalin oraz równoczesne prowadzenie działalności z zakresu odzysku/recyklingu odpadów innych niż niebezpieczne, czasowego zbierania i magazynowania odpadów innych niż niebezpieczne przeznaczonych do wykorzystania w instalacji oraz poza instalacją. Odwołujący się zauważył, że w planie miejscowym nie sprecyzowano czy prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami musi być związane z eksploatacją kopalin. Zapis ten nie nakazuje bowiem prowadzenia działalności w zakresie gospodarowania odpadami wyłącznie jako działalności towarzyszącej funkcjonowaniu instalacji do prowadzenia powierzchniowej eksploatacji kopalin. Zauważył, że zgodnie z § 2 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pojęcia i określenia użyte i niezdefiniowane w tym akcie należy rozumieć zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska pod pojęciem instalacji rozumie się każde urządzenie techniczne lub zespół urządzeń powiązanych technologicznie, jak również budowle, których eksploatacja może powodować emisje. Z powyższego odwołujący się wywiódł, że prowadzenie działalności polegającej na zbieraniu odpadów, które docelowo podlegałyby wykorzystaniu w instalacji, jest zgodne z ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 18 stycznia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił bowiem ocenę Starosty O, że planowaną inwestycja jest niezgodna z przepisami prawa miejscowego uchwalonymi dla przedmiotowego terenu. Kolegium zauważyło, że w § 14 ust. 1 pkt a planu wskazano, iż jest to teren powierzchniowej eksploatacji kopalin i istnieje tam złoże kruszywa w udokumentowanej części. Jednocześnie, w zdaniu trzecim wskazano, że przewiduje się tam równoczesne prowadzenie działalności z zakresu recyklingu/odzysku odpadów innych niż niebezpieczne, czasowego zbierania i magazynowania odpadów innych niż niebezpieczne przeznaczonych do wykorzystania w instalacji oraz poza instalacją. Podane powyżej trzy zdania przepisu winny być oceniane łącznie i nie można przyjąć, jak wywodzi strona, że na terenie wykorzystywanym eksploatacyjnie cytowane przepisy dopuszczają zbieranie odpadów komunalnych, innych niż niebezpieczne. Interpretacja zdania trzeciego w oderwaniu od zdań wcześniejszych, wskazujących na prowadzoną na tym terenie działalność polegającą na wydobyciu kruszywa, w ocenie Kolegium, jest niedopuszczalna, gdyż zezwalałaby na prowadzenie na wskazanej nieruchomości wszelkiej działalności mającej na celu odzysk/recykling wszystkich odpadów innych niż niebezpieczne. Zapis dotyczący równoczesnego prowadzenia działalności polegającej na odzysku odpadów odnosi się do działalności wydobywczej i łączy ją z działalnością polegającą na jednoczesnym odzysku/recyklingu odpadów związanych z działalnością wydobywczą. Zdaniem organu odwoławczego, przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należało ocenić przy zastosowaniu wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Wskazano, że teren, na którym wnioskodawca planował działalność z zakresu zbierania odpadów komunalnych innych niż niebezpieczne jest terenem przeznaczonym w planie do wykorzystania górniczego - powierzchniowej eksploatacji kopalin - i taka działalność jest tam prowadzona. Proces pozyskiwania kopaliny ze złoża skutkuje natomiast powstaniem na terenie wyrobiska odpadów innych niż niebezpieczne i pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia rekultywacji wyrobiska i odzysku/rekultywacji odpadów. Zapisy planu w zakresie, w jakim zezwalają na odzysk/recykling odpadów innych niż niebezpieczne odnoszą się do takiej sytuacji, gdzie odpady pochodzące jako produkty uboczne wydobycia kopaliny mogą być na miejscu poddane procesowi odzysku/recyklingu na tej samej działce, na której odbywa się eksploatacja i jednocześnie z tą eksploatacją. Kolegium zaznaczyło, że inna wykładnia wskazanych powyżej zapisów prowadziłaby do sytuacji, w której na terenie o przepuszczalnych warstwach gruntu mogłyby być zbierane i magazynowane odpady, które pomimo iż nie są oznaczone jako niebezpieczne (np. niesegregowane odpady komunalne, zawierające pewną część substancji niebezpiecznych pochodzących z gospodarstw domowych, jak zużyte baterie, leki, gazy z lamp oświetleniowych), przez składowanie ich na terenie do tego nieprzeznaczonym zagrażałyby środowisku. W skardze, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Sądu S.J. powtórzył zawartą w odwołaniu argumentację, dotyczącą nieprecyzyjnego zapisu w planie miejscowym, dopuszczającego gospodarowanie odpadami na przedmiotowej działce niezależnie od prowadzonej tam działalności wydobywczej. Skarżący zaznaczył, że zbieranie odpadów prowadzone byłoby w sposób, który nie zagraża środowisku. Podniósł też, że Wójt Gminy D. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięć, które nie były związane z powierzchniową eksploatacją kopalin, gdyż decyzją z dnia 11 sierpnia 2009 r. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla kompostowni, a decyzją z dnia 7 lutego 2011 r. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia, polegającego na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na recykling odpadów drzewnych, papy odpadowej oraz odpadów z tworzyw sztucznych. Zaznaczył, że Starosta O. wydał decyzję zezwalającą na prowadzenie kompostowni. Wywiódł, że skoro Wójt Gminy D. nie zajmuje jednolitego stanowiska interpretując zapisy planu miejscowego dla przedmiotowego terenu, to wyrażona przez ten organ opinia nie powinna być przesłanką rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Podkreśliło, że wskazane w skardze decyzje wydane przez Wójta Gminy D. i Starostę O., nie były przedmiotem postępowania przed Kolegium i nie mają wpływu na ocenę wniosku skarżącego. W piśmie procesowym z dnia 22 kwietnia 2013 r. skarżący wywiódł, że wykładnia literalna § 14a zdanie trzecie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na uwzględnienie jego wniosku. Ponadto, również z wykładni całego przepisu § 14 nie wynika, aby wyliczenie w nim sposobów przeznaczenia przedmiotowego terenu oznaczało konieczność powiązania ich z powierzchniową eksploatacją kopalin. Zdaniem skarżącego, wystarczające jest, że dany sposób przeznaczenia można pogodzić z innymi, przewidzianymi w planie przeznaczeniami terenu. Kolegium nie wykazało, że zbieranie i magazynowanie odpadów innych, niż "pokopalniane" pozostaje w kolizji z powierzchniową eksploatacją kopalin. Skarżący ponownie powołał się na fakt wyrażenia przez Wójta Gminy D. w decyzjach wydanych w innych sprawach stanowiska dopuszczającego możliwość prowadzenia działalności w zakresie odzysku/recyklingu odpadów innych niż niebezpieczne bez powiązania z działalnością prowadzoną na przedmiotowej działce. Wywiódł, że skoro organ gminy dopuszczał wykorzystanie przedmiotowego ternu na prowadzenie odzysku odpadów innych niż związanych z działalnością kopalni, to w ten sposób należy interpretować zapisy planu. Dodał, że skoro w innych sprawach postanowienia § 14 planu miejscowego nie sprzeciwiały się uwzględnieniu wniosków, to nieuprawnione jest zastosowanie w stosunku do skarżącego odmiennej wykładni, prowadzącej do dyskryminacji skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz, 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz.270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności powyższych decyzji wykazała, że skarga nie jest zasadna, bowiem nie naruszają one przepisów prawa. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.), obowiązującej w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z tym przepisem, właściwy organ odmówi wydania zezwolenia na odzysk, unieszkodliwianie, zbieranie lub transport odpadów, jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. W ocenie Sądu, zasadnie organy obu instancji uznały, że w niniejszej sprawie zaistniała taka niezgodność. Skarżący, wnioskiem z dnia 17 kwietnia 2012 r. zwrócił się do Starosty O. o wydanie zezwolenia, na okres 10 lat, na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów na działce "[...]". W informacji załączonej do wniosku wskazał, że planuje zbieranie wyłącznie odpadów innych niż niebezpieczne o kodach: 20 01 - odpady komunalne segregowane i gromadzone selektywnie (z wyłączeniem selektywnie gromadzonych komunalnych odpadów opakowaniowych z podgrupy 15 01) oraz 20 03 - innych odpadów komunalnych. Z załączonych kopii dokumentów wynika ponadto, że skarżący wydzierżawił na okres 20 lat część przedmiotowej działki o pow. 1,2 ha. Przedmiotowa nieruchomość położona jest w obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Nr VIII/41/07 Rady Gminy Dywity z dnia 26 kwietnia 2007 r. W §14 tej uchwały ustanowiono ustalenia dla przedmiotowego terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem PE/P/U1. W ust. 1 jako przeznaczenie podstawowe tej nieruchomości wskazano: a) teren powierzchniowej eksploatacji kopalin. Złoże kruszywa w udokumentowanej części zalegania. Równoczesne prowadzenie działalności z zakresu odzysku/recyklingu odpadów innych niż niebezpieczne, czasowego zbierania i magazynowania odpadów innych niż niebezpieczne przeznaczonych do wykorzystania w instalacji oraz poza instalacją. Po wyeksploatowaniu złoża kruszywa i rekultywacji terenu zabudowa produkcyjna z zakazem realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagających sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określonych w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.); b) zagospodarowanie mas ziemnych i skalnych powstających w związku z wydobywaniem kopalin poprzez magazynowanie i sukcesywne wykorzystanie do rekultywacji, odzysku, wyrównywania terenu i innych działań związanych z funkcjonowaniem zakładu górniczego oraz prowadzonego odzysku/recyklingu. Magazynowanie powinno odbywać się w granicach działki. Należy stwierdzić, że zarówno z wykładni literalnej, jak i celowościowej oraz funkcjonalnej cytowanego przepisu § 14 pkt 1 lit. a wynika wprost, że działalność z zakresu recyklingu odpadów innych niż niebezpieczne winna być prowadzona "równocześnie" z eksploatacją kopalni kruszywa, co należy rozumieć jako działalność zintegrowaną z funkcjonowaniem tej kopalni. Po zakończeniu działalności wydobywczej i rekultywacji terenu, przedmiotową nieruchomość przeznaczono bowiem pod działalność produkcyjną, przewidując przy tym jednocześnie zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagających sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, określonych w § 2 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. Z treści § 14 ust. 1 lit. b uchwały również wynika jednoznacznie, że odzysk/recykling winien być powiązany z wydobywaniem kopalin. Natomiast w ust. 2 § 14 rozstrzygnięto, że po wyeksploatowaniu złoża kruszywa i rekultywacji terenu funkcją uzupełniającą będzie zabudowa usługowa. Powołane wyżej przepisy rozstrzygają w sposób niebudzący wątpliwości, że działalność w zakresie zbierania odpadów jest pochodną funkcjonowania kopalni i jako taka jest ściśle związana z wydobyciem kruszywa. Wynika z nich bowiem, że docelowo teren, na którym była prowadzona eksploatacja złóż kruszywa, po dokonaniu rekultywacji terenu, czyli zgodnie z § 2 pkt 7 uchwały – przywróceniu gruntom zdewastowanym wartości użytkowej poprzez wykonanie właściwych zabiegów technicznych, agrotechnicznych i biologicznych - ma być przeznaczony pod zabudowę usługową. Zorganizowanie na przedmiotowym terenie działalności polegającej na czasowym zbieraniu i magazynowaniu odpadów, może uniemożliwić realizację założonego przez organ stanowiący gminy przeznaczenia terenu z uwagi na prawdopodobne negatywne skutki dla gleby, wody czy powietrza. Ponadto, nie można wykluczyć sytuacji, że kopalnia będzie funkcjonowała krócej niż 10 lat, tj. przez okres wskazany we wniosku skarżącego, wówczas wbrew ustaleniom planu miejscowego rekultywacja terenu pokopalnianego i przeznaczenie go pod działalność usługową nie mogłaby rozpocząć się z uwagi na prowadzoną nadal działalność polegającą na zbieraniu odpadów. Nie można zatem pogodzić działalności polegającej na zbieraniu odpadów z planowaną działalnością usługową. Nie można również uwzględnić zarzutu skargi, dotyczącego wydania przez Wójta Gminy D. decyzji z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie kompostowni pryzmowej odpadów innych niż niebezpieczne na przedmiotowej nieruchomości oraz decyzji z dnia 7 lutego 2011 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na recykling odpadów drzewnych, papy odpadowej oraz odpadów z tworzyw sztucznych na tej działce. Zauważyć bowiem należy, że w rozpoznawanej sprawie Sąd mógł poddać ocenie wyłącznie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wskazane przez skarżącego akty administracyjne, stosownie do art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie podlegają ocenie Sądu w tym postępowaniu i nie mogą wpływać na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji, Sąd uznał działanie organów w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego oraz nie dopatrzył się naruszenia przez nie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi.