II SA/Ol 152/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska I. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy pkt 2 decyzji Marszałka z dnia "[...]" nr "[...]" II. stwierdza nieważność pkt 2 decyzji Marszałka z dnia "[...]" nr "[...]" III. oddala skargę w pozostałej części; IV. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]" Marszałek Województwa wymierzył spółce A opłatę za korzystanie ze środowiska z tytułu poboru wód za II półrocze 2011 r., stanowiącą różnicę między opłatą należną a opłatą wynikającą z wykazu, o którym mowa w art. 286 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.; dalej w skrócie: "p.o.ś."), w kwocie 35.751 zł i zobowiązał do wpłaty tej kwoty wraz z odsetkami na konto organu w termie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu podano, że Spółka zobowiązana jest do ustalenia we własnym zakresie wysokości należnej opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu poboru wód podziemnych. Podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia ponosi opłatę podwyższoną. Dnia 16 stycznia 2012 r. do organu wpłynął wykaz za II półrocze 2011 r. z naliczoną opłatą podwyższoną łącznie na kwotę 48.402 zł. Następnie Spółka wnioskiem z 5 grudnia 2012 r. zwróciła się do organu o zaliczenie uiszczonej nadpłaty na poczet przyszłych opłat. Po pouczeniu przez organ Spółka złożyła korektę wykazu wraz z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty. Marszałek Województwa wszczął postępowanie w sprawie wymierzenia opłaty z tytułu poboru wód bez wymaganych pozwoleń. Ustalono, że Spółka posiadała pozwolenie na pobór wód do dnia 18 września 2011 r., zaś o następne pozwolenie wodnoprawne wystąpiła w dniu 16 listopada 2011 r. Strona nie uwzględniła czasu potrzebnego na wydanie decyzji. W związku z tym w okresie od 19 września 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. z ujęć A, B i C Spółka pobierała wodę bez pozwolenia wodnoprawnego, zatem zaistniała podstawa do ponoszenia podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska. Od decyzji tej odwołało się Przedsiębiorstwo A, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania Spółka podniosła, że wprawdzie decyzje zezwalające na pobór wód obowiązywały do 18 września 2011 r., a następne pozwolenia zostały wydane w dniu 31 stycznia 2012 r., jednakże wcześniejsze decyzje nie zostały uchylone, a zatem pobór wód nie odbywał się bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego. Upływ terminu pozwolenia wodnoprawnego ma wyłącznie skutek materialnoprawny, polegający na wygaśnięciu stosunku administracyjnoprawnego uprawniającego podmiot korzystający ze środowiska do zgodnej z prawem eksploatacji urządzenia, co nie wyczerpuje hipotezy art. 292 p.o.ś., a w związku z tym nie jest wystarczające do naliczania opłat podwyższonych. Użyte w tym przepisie sformułowanie "bez wymaganego pozwolenia" należy odnieść do podmiotu, któremu w ogóle nie udzielono pozwolenia lub który posiadał pozwolenie, lecz w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia tego pozwolenia. Decyzją z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że istota sporu sprowadza się do wykładni art. 276 p.o.ś. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2011 r. wskazano, że Spółka nie złożyła w odpowiednim terminie wniosku o wydanie pozwoleń wodnoprawnych. Pozwolenie, które posiadała, było ważne do 18 września 2011 r., zaś wnioski o wydanie nowych pozwoleń wpłynęły do właściwego organu w dniu 16 listopada 2011 r., czyli dwa miesiące po upływie terminu dotychczas posiadanego pozwolenia. Tym samym uznano, że w okresie od 19 września 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. Spółka pobierała wodę bez wymaganego pozwolenia, zatem zaistniały podstawy do wymierzenia opłat podwyższonych za II półrocze 2011 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skierowało Przedsiębiorstwo A wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniesiono, że nie można przyjąć, iż Spółka dokonywała poboru wód bez pozwolenia, gdyż pozwolenia obowiązywały do 18 września 2011 r. i nigdy nie zostały uchylone, ani też nie stwierdzono ich wygaśnięcia. Wprawdzie pozwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki zostało wydane, ale organ właściwy do jego wydania musi stwierdzić jego wygaśnięcie w drodze decyzji, gdyż tak stanowi art. 193 ust. 3 p.o.ś. Skoro przed upływem obowiązywania dotychczasowego pozwolenia Spółka nie wystąpiła z wnioskiem o wydanie nowego, to decyzja o wygaśnięciu dotychczasowego pozwolenia winna być wydana. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 934/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że skarga Spółki zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Sąd podzielił stanowisko organu, że Spółka korzystała ze środowiska bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego. Podkreślił okoliczność niesporną, że Spółka wystąpiła o nowe pozwolenia wodnoprawne po upływie 2 miesięcy od wygaśnięcia terminu wcześniejszych pozwoleń, a zatem – w świetle uchwały NSA z 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11 – nie można uznać, że zaszły okoliczności zwalniające Spółkę z ponoszenia opłaty podwyższonej. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie należało rozpoznać wniosek o stwierdzenie nadpłaty, a nie wydawać decyzji w trybie art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. Ponadto Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie mogła się ostać także z tego względu, że organ nie tylko ustalił różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu, ale też zobowiązał do jej uiszczenia w terminie 14 dni, podczas gdy jest bezsporne, że opłata ta dawno już została przez Skarżącą uiszczona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 497/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że z chwilą złożenia przez podmiot korzystający ze środowiska korekty wykazu zawierającego informacje i dane, o których mowa w art. 287 p.o.ś. wykaz skorygowany, zastępuje wykaz pierwotny, a więc wykaz pierwotny "przestaje obowiązywać". W konsekwencji odtąd to ów skorygowany wykaz podlega kontroli właściwych organów pod względem prawidłowości ustalenia wysokości należnych opłat za korzystanie ze środowiska i ewentualnej władczej ingerencji organów w tym przedmiocie. Sposób tej ingerencji określa art. 288 p.o.ś., więc w zakresie w tym przepisie unormowanym nie ma potrzeby do sięgania do przepisów Ordynacji podatkowej. Jednocześnie NSA stwierdził, że Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organów obu instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności, które by zwalniały Spółkę z obowiązku ponoszenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska w okresie pomiędzy wygaśnięciem dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych a uzyskaniem nowych. NSA podzielił argument Sądu I instancji, że niezasadnym było zawarcie w decyzji wymiarowej rozstrzygnięcia o nałożeniu na Spółkę obowiązku uiszczenia w terminie 14 dni kwoty stwierdzonej różnicy pomiędzy opłatą należną a opłatą wynikającą z wykazu. Zgodnie bowiem z odpowiednio stosowanym art. 47 § 3 o.p. w zw. z art. 281 ust. 1 p.o.ś., jeżeli podmiot korzystający ze środowiska jest obowiązany sam obliczyć i wpłacić opłatę, za termin płatności uważa się ostatni dzień, w którym, zgodnie z przepisami Prawa ochrony środowiska, wpłata powinna nastąpić. Przepisem określającym, kiedy powinna nastąpić wpłata opłaty za korzystanie ze środowiska, jest art. 285 ust. 2 p.o.ś., zgodnie z którym podmiot korzystający ze środowiska wnosi opłatę do końca miesiąca następującego po upływie każdego półrocza. Wobec powyższego, NSA zobowiązał Sąd I instancji do merytorycznej kontroli treści zaskarżonej decyzji, w tym zwłaszcza kontroli prawidłowości zaakceptowanych przez Kolegium wyliczeń należnej opłaty zawartych w decyzji Marszałka Województwa, a także zasadności określenia w decyzji wymiarowej obowiązku i terminu uiszczenia wymierzonej opłaty. Rozstrzygając, a przedtem badając tę ostatnią kwestię sąd wojewódzki zobowiązany został do tego, aby mieć na uwadze utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd dopuszczający możliwość stwierdzania nieważności decyzji w określonej części . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że w związku z treścią art. 190 p.p.s.a., skład orzekający jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z rozważań NSA wynika wprost, że materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowił art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś, zgodnie z którym, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska w wykazie zawierającym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat zamieścił informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia - marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. W rozpoznawanej sprawie przepis ten miał zastosowanie, gdyż Spółka najpierw pismem z dnia 12 stycznia 2012 r. przesłała Marszałkowi Województwa zbiorcze zestawienie informacji w zakresie korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat za II półrocze 2011 r., w którym przedstawiła wyliczenie należnej opłaty z tytułu poboru wód z ujęć A, B i C w łącznej kwocie 48.402 zł. W wykazie tym podano numer i datę pozwoleń wodnoprawnych uprawniających do poboru wód do dnia 18 września 2011 r. Następnie pismem z dnia 5 grudnia 2012 r. Spółka wniosła o zaliczenie zapłaconej opłaty podwyższonej na poczet przyszłych opłat, przekonując, że błędnie dokonała naliczenia opłaty podwyższonej za wskazany okres i złożyła w dniu 10 stycznia 2013 r. ponownie korektę wykazu za II półrocze 2011 r. W wyniku takiego działania i powoływanej przez Spółkę argumentacji, uzasadniającej w jej ocenie korektę, Marszałek Województwa prawidłowo wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia opłaty za pobór wód w II półroczu 2011 r., skoro w posiadaniu organu znajdowały się rozbieżne wykazy i organ miał zastrzeżenia do dokonanego na nowo naliczenia. Skoro podmiot korzystający ze środowiska ma prawo do korekty wykazu, to wykaz, którego korekta dotyczy przestaje obowiązywać. Marszałek Województwa powinien więc na nowo zweryfikować naliczoną przez podmiot opłatę. Stosownie bowiem do treści art. 288 ust. 1 i 2 p.o.ś. Marszałek Województwa ma obowiązek kontrolować, czy podmioty korzystające ze środowiska realizują właściwie obowiązek wnoszenia opłat z tego tytułu i naliczyć opłatę stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu w przypadku dostrzeżonych nieprawidłowości. W rozpoznawanej sprawie Spółka konsekwentnie sprzeciwiała się naliczonej przez organ opłacie, argumentując, że nie można przyjąć, iż Spółka dokonywała poboru wód bez pozwolenia wodnoprawnego, gdyż pozwolenia obowiązywały do 18 września 2011 r. i nigdy nie zostały uchylone, ani też nie stwierdzono ich wygaśnięcia. O niezasadności tego stanowiska rozstrzygnął prawomocnie Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku kasacyjnym, podzielając w tym względzie stanowisko organów orzekających i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W związku z tym nie ma potrzeby ponownie wyjaśniać tej kwestii. Natomiast zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego należało odnieść się do dokonanego przez organ I instancji wyliczenia opłaty wymierzonej kontrolowaną decyzją, której Spółka w istocie w ogóle nie negowała. Opłata ta została prawidłowo naliczona przez organ I instancji i odpowiada w zasadzie obliczeniu dokonanemu przez Spółkę. Pamiętać należy, że podwyższenie opłaty następuje w wysokości 500% za każde półrocze pobierania wody bez udzielonego zezwolenia. Skarżąca Spółka zezwolenie to posiadała do 18 września 2011 r., tak więc nielegalny pobór wody w rozpoznawanej sprawie miał miejsce nieco dłużej niż trzy miesiące. W tej sytuacji wysokość obliczeń dokonanych w pierwszej kolejności przez skarżącą, a następnie potwierdzonych przez organ I instancji i zaakceptowanych przez organ odwoławczy jest prawidłowa. Wielkość ta w ujęciu procentowym wynosi około 283 % i odpowiada czasowi w II półroczu 2011 r. przez jaki skarżąca spółka pobierała wodę bez wymaganego prawem pozwolenia. Mimo spełnienia przesłanek do wymierzenia opłaty w drodze decyzji, organ nie miał jednak podstaw do określenia terminu uiszczenia tej opłaty wraz z odsetkami. Jak wyjaśnił wiążąco Naczelny Sąd Administracyjny termin płatności opłat za korzystanie ze środowiska (w tym opłat podwyższonych) został określony wprost w art. 285 ust. 2 p.o.ś. Nie istniały zatem podstawy do określania terminu zapłaty w decyzji wymiarowej, tym bardziej w sposób odmienny, niż uczynił to ustawodawca. W konsekwencji należało zatem uznać , że pkt 2 rozstrzygnięcia organu I instancji obarczony jest kwalifikowaną wadą, skutkującą stwierdzeniem nieważności tej części decyzji na podstawie art. 135 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym, co podkreślić należy, rażąco narusza prawo jedynie określenie terminu zapłaty wyraźnie sprzecznego z treścią art. 285 ust. 2 p.o.ś. Należało stwierdzić jednak nieważność całego pkt 2 decyzji organu I instancji jako niepodzielnej, jednolitej całości. W stanie faktycznym sprawy zobowiązanie strony do wpłacenia ustalonej kwoty (która została już uiszczona) w określonym terminie na wskazane konto nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa. W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zatem zakresem rozpoznania sądu objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w ramach danej sprawy administracyjnej. Działania takie służyć mają zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonowało żadne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej niezgodne z prawem. Wskazanego naruszenia nie dostrzegł organ II instancji, mimo, że zobligowany był do ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie (art. 15 k.p.a.). Organ odwoławczy ma obowiązek samodzielnie ustalić treść rozstrzygnięcia i skonfrontować je z działaniem organu I instancji w celu zastosowania właściwych środków prawnych z art. 138 k.p.a. Utrzymując w całości w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie wobec pkt 2 decyzji organu I instancji, który nie odpowiadał prawu, co uzasadniało rozstrzygnięcie z pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c k.p.a. Na mocy art. 151 p.p.s.a Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 206 p.p.s.a., wobec uwzględnienia skargi w części niewspółmiernej do zakresu zaskarżenia. Zarzuty podniesione w skardze nie były w ogóle zasadne, organ prawidłowo wymierzył Spółce kwestionowaną opłatę. Natomiast dostrzeżone uchybienie, które pozostaje bez wpływu na sytuację prawną Spółki, skoro dokonała już stosownej wpłaty, Sąd zobligowany był uwzględnić z urzędu.