II SA/Ol 154/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie wymeldowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Pismem z dnia 3 kwietnia 2006r. Burmistrz Miasta poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymeldowania z pobytu stałego R. W. zameldowanego na pobyt stały w "[...]"przy ul. "[...]". Decyzją z dnia "[...]", Burmistrz orzekł, na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2001r. Nr 87, poz. 960, ze zm.) o wymeldowaniu R. W. z pobytu stałego z lokalu mieszkalnego nr "[...]" położonego w "[...]" przy ul. "[...]". W uzasadnieniu wskazano, iż z informacji posiadanych przez urząd wynika, że w marcu 2003r. stronie wypowiedziano najem lokalu mieszkalnego ze względu na zadłużenie czynszowe oraz podnajmowanie lokalu bez wymaganej zgody. Poza tym w styczniu br. budynek położony przy ul. "[...]" został wyburzony ze względu na zły stan techniczny. Podano, iż R. W. przebywa obecnie w zakładzie karnym, zaś wydana decyzja ma na celu uporządkowanie obecnego stanu prawnego, gdyż zameldowanie w ww. lokalu jest w zaistniałej sytuacji fikcją. Na skutek odwołania, Wojewoda, decyzją z dnia "[...]" nr "[...]", uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, iż przeprowadzone postępowanie wyjaśniające jest mało wyczerpujące, a zaskarżona decyzja przedwczesna. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien wyjaśnić okoliczności w jakich R. W. opuścił przedmiotowy lokal mieszkalny, czy powodem opuszczenia lokalu było tymczasowe aresztowanie i osadzenie w zakładzie karnym, jak również czy w okresie odbywania kary pozbawienia wolności korzystała strona z przepustek, a jeśli tak, to jakie wówczas podawała miejsce swojego pobytu. Należy także ustalić, czy w lokalu pozostały rzeczy osobiste strony. Wojewoda stwierdził, że w toku ponownie przeprowadzonego postępowania należy bezspornie wyjaśnić, kiedy nastąpiło opuszczenie lokalu oraz czy miało ono charakter dobrowolny. Poinformowano skarżącego, iż kwestia przydziału mieszkania na terenie "[...]" nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, gdyż Wojewoda nie sprawuje nadzoru w zakresie gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy, Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]", Burmistrz, orzekł na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, o wymeldowaniu R. W. z pobytu stałego z lokalu mieszkalnego nr "[...]" położonego w "[...]" przy ul. "[...]". W uzasadnieniu podano, iż przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające potwierdziło okoliczność, iż w marcu 2003r. stronie wypowiedziano umowę najmu lokalu mieszkalnego z powodu zadłużenia czynszowego oraz podnajmowania lokalu bez wymaganej zgody właściciela. Wskazano, iż budynek przy ul. "[...]" w "[...]", w którym był zameldowany skarżący z uwagi na zły stan techniczny został wyburzony. Skarżący przebywa obecnie w Zakładzie Karnym, odbywa karę pozbawienia wolności od "[...]". Stwierdzono, iż R. W. opuścił lokal mieszkalny przy ul. "[...]" w dniu "[...]" na pisemne wezwanie Burmistrza. Przyczyną opuszczenia lokalu było jego podnajmowanie osobom trzecim i zadłużenie czynszowe, nie zaś wyburzenie budynku, które miało miejsce dopiero w 2006r. Podniesiono, iż okoliczności opuszczenia lokalu mieszkalnego zostały potwierdzone na piśmie z dnia 19 września 2006r. z Aresztu Śledczego, gdzie w ramach pomocy prawnej strona została przesłuchana. Ustalono także, iż strona korzystała z przepustek w trakcie odbywania kary pozbawienia wolności w okresie "[...]". W tym czasie strona podawała swój adres w lokalu przy ul. "[...]", który w dniu "[...]" opuściła co sama potwierdza. Poinformowano skarżącego o zakończeniu postępowania w tej sprawie. Od decyzji tej odwołanie wniósł R. W. Podał, iż po jego zatrzymaniu i osadzeniu w ZK jego mieszkanie zostało zaplombowane przez Sąd. Wprawdzie udzielił bratu pozwolenia na zaopiekowanie się jego mieszkaniem i znajdującymi się tam roślinami lecz brat bez jego zgody wynajął to mieszkanie osobom trzecim. W tej sprawie składał oświadczenie do Gminy, iż nie wiedział o wynajmowaniu jego mieszkania lecz brat się ze wszystkiego wykręcił, a nie została pomiędzy nimi przeprowadzona konfrontacja. Zarzucił, iż postępowanie było prowadzone nierzetelnie, gdyż poinformowano go, że może osobiście zapoznać się z aktami zebranymi w tej sprawie w terminie 7 dni, a gdy zadzwonił do urzędniczki rozpoznającej tę sprawę to mu powiedziano, że nie musi się zapoznawać. Podniósł, iż do chwili obecnej nie wie jakie dokumenty zostały w jego sprawie zgromadzone i nikt go z nimi nie zapoznał ani ich nie przysłał. Z tego powodu nie wie na jakiej podstawie chce się go pozbawić meldunku. Zarzucił, iż nie rozumie dlaczego organ wskazuje w decyzji, iż opuścił mieszkanie w dniu 30 kwietnia 2006r, skoro on nie był wówczas na żadnej przepustce, a na przepustce był do "[...]". Przyznał, iż podczas pobytu na przepustkach w 2005r. zabrał z mieszkania swoje rzeczy. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2001r. Nr 87, poz. 960, ze zm.), decyzją z dnia "[...]", utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia organ przywołał art. 15 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Wojewoda wyjaśnił, że przeprowadzone w sprawie dowody potwierdzają, iż skarżący nie przebywa w lokalu przy ul. "[...]" w "[...]" od kwietnia 2002r., kiedy to został osadzony w ZK. Będzie odbywał karę pozbawienia wolności do "[...]". Nie przekazał kluczy do TBS lecz rzeczy z mieszkania zabrał osobiście. Podniesiono, iż wyburzanie budynku przy ul. "[...]" rozpoczęto w kwietniu 2006r. i do chwili obecnej nie zostało ono zakończone. W sprawie przesłuchany został w ramach pomocy prawnej w Areszcie Śledczym skarżący, który wyjaśnił, iż został aresztowany przez Policję w dniu "[...]", zaś lokal mieszkalny opuścił na wezwanie Burmistrza w dniu 30 kwietnia 2005r. zabierając wszystkie swoje rzeczy. Wtedy też ostatni raz tam przebywał podczas przepustki z zakładu karnego. Podał, że powodem opuszczenia lokalu była decyzja Burmistrza o wyburzeniu tego budynku. Z ustaleń poczynionych w Areszcie Śledczym wynika, że R. W. został zatrzymany przez policję poza miejsce swojego zamieszkania. Odnośnie zarzutu dotyczącego braku należytego zapoznania strony ze zgromadzonymi w sprawie dowodami uznano, iż nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem strona została poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Okoliczność, iż organy orzekające w sprawie nie są władne decydować o możliwości otrzymania przepustki przez osadzonego nie może mieć wpływu na orzeczenie. Stwierdzono, iż R. W. nie zgłosił żądania zapoznania się z aktami sprawy w należytym terminie. Nadto uzyskano informację od organu I instancji, że nie było przeszkód aby stronie odbito ksero z akt tej sprawy, jeżeli tylko z takim wnioskiem by wystąpił zainteresowany. Tak poczynione ustalenia pozwalają na stwierdzenie, że odwołujący się opuścił miejsce stałego zameldowania w "[...]" przy ul. "[...]" i dalsze jego zameldowanie stanowiłoby tzw. fikcję meldunkową. Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożył R. W. wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody. Podniósł, iż mieszkanie opuścił na wniosek Burmistrza, zaś zameldowanie jest mu potrzebne aby mógł ubiegać się o "wokandę", która przysługuje mu w połowie kary tj. w dniu "[...]". Podkreślił, że koniec kary przypada mu na "[...]". a nie jak podaje organ na "[...]". Wyjaśnił, że chce założyć rodzinę i potrzebne mu jest zameldowanie aby mógł skorzystać z "wokandy". Pozbawiając go zameldowania Wojewoda pozbawi go także możliwości skorzystania z "wokandy". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem Sądu z dnia 16 kwietnia 2007r. R. W. zwolniono od kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a. ). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy bowiem, iż nadrzędnym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest podejmowanie wszelkich kroków celem zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co wynika z dyspozycji art. 7 i art. 77§ 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) zwanej dalej: Kpa. Zgodnie z art. 6 Kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przepis ten określany w orzecznictwie sądowym oraz piśmiennictwie zasadą praworządności wiąże konieczność przestrzegania prawa nie tylko przez organ administracji publicznej lecz nakazuje zapobiegać naruszeniom prawa przez strony i innych uczestników postępowania. Organ odwoławczy stosownie do art. 138 Kpa rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że organ nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu I instancji lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996r. sygn. akt SA/Wr 1996/95, OSNA 1997, Nr 1, poz. 35). Wobec tego organ odwoławczy winien na nowo rozpoznać sprawę mając na uwadze wszelkie wnioski i zarzuty strony zawarte w odwołaniu i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987r. sygn. IV SA 385/87 GAP 1987r nr 21). Decyzja organu odwoławczego nie spełnia wskazanych wyżej wymogów. Wbrew bowiem zarzutom R. W. podniesionym w odwołaniu, a kwestionującym zapewnienie mu czynnego uczestniczenia w toku rozpoznawanej sprawy organ uznał, iż organ I instancji nie naruszył zasad postępowania administracyjnego, bowiem to nie w gestii organów orzekających w tej sprawie pozostaje możliwość udzielenia stronie skarżącej przepustki w odbywaniu kary pozbawienia wolności i umożliwienia zapoznania się z aktami sprawy. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania administracyjnego była kwestia wymeldowania z pobytu stałego, którą reguluje art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2001r. Nr 87 poz. 960 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Wskazać należy, iż strona skarżąca przebywa aktualnie w zakładzie karnym i nie ma możliwości swobodnego decydowania o podejmowanych działaniach w celu pełnego skorzystania z przysługujących jej jako stronie postępowania gwarancji procesowych. Nie oznacza to jednakże, iż z uwagi na powyższą okoliczność organ orzekający w sprawie nie ma obowiązku w inny sposób zapewnić stronie, której praw dotyczy wydana decyzja, umożliwienia zapoznania się z aktami tej sprawy. Z art. 10 § 1 Kpa wynika, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dalej z art. 81 Kpa wynika, iż okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 Kpa. Z tak sformułowanej zasady dla organu administracji publicznej wynikają dwojakiego rodzaju obowiązki; po pierwsze obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, po drugie - obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z brzmienia powołanych przepisów wynika, iż nie może być mowy o iluzorycznym zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego udziału w nim. Niewątpliwie fakt pobytu zainteresowanej strony w zakładzie karnym znacznie utrudnia prowadzenie postępowania administracyjnego, nie oznacza to jednak, iż strona z tego powodu ma być pozbawiona przysługujących jej w toku postępowania praw. Organ prowadzący postępowanie powinien pouczyć stronę o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, przy czym jak wskazano w wyroku NSA z dnia 6 października 2000r. sygn. V SA 316/00, niepublikowany; "prawu strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów towarzyszy obowiązek organu prowadzącego postępowanie pouczania strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia, a także obowiązek wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie". Pogląd ten w pełni podziela Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie. Z przekazanych akt wynika natomiast, iż wprawdzie organ I instancji zawiadomił skarżącego o zakończeniu postępowania w tej sprawie i uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 Kpa wyznaczając jednocześnie 7 dniowy termin do zapoznania się z zebranymi materiałami dowodowymi od dnia otrzymania zawiadomienia, to nie dotrzymał tego terminu przed wydaniem decyzji. Skarżący zawiadomienie powyższe otrzymał, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia jej odbioru w dniu 18 października 2006r. i w terminie pismem z dnia 25 października 2006r. przedstawił swoje stanowisko w tej sprawie wnioskując o przedłużenie wyznaczonego mu terminu aby mógł skorzystać z prawa zaznajomienia się z aktami sprawy. Pomimo takiego wniosku złożonego w terminie, który wpłynął do organu w dniu 30 października 2006r. - brak załączonej koperty, w której korespondencja została nadana - organ odwoławczy uznał, że stanowisko strony wpłynęło po terminie, bowiem w dniu "[...]" organ I instancji wydał decyzję w przedmiocie wymeldowania skarżącego z pobytu stałego. Wojewoda nie zwrócił uwagi na fakt, iż organ I instancji wydając decyzję w dniu "[...]" nie zachował wyznaczonego stronie terminu do wypowiedzenia się w tej sprawie, jak również nie uwzględnił reguły dotyczącej terminu wnoszenia pism w postępowaniu administracyjnym wynikającej z art. 57 § 5 Kpa. W tym stanie sprawy twierdzenie, że strona skarżąca była prawidłowo poinformowana o swoich prawach nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową i stanowi podstawę do wszczęcia nadzwyczajnego postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Ponadto zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 8 i 9 Kpa, organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, a ponadto obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy te czuwają również nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skoro taki obowiązek ciąży na organach administracji publicznej, to nie było przeszkód aby zapoznać stronę skarżącą z aktami tej sprawy poprzez wykorzystanie procedury określonej w art. 50 § 3 Kpa, czy też poinformowanie skarżącego o możliwości zażądania na podstawie art. 73 § 2 Kpa wydania mu z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony, a taki interes strony niewątpliwie ma miejsce z uwagi na pobyt w zakładzie karny. Niezasadne jest zatem powoływanie się przez organ odwoławczy, że organ I instancji mógł stronie przesłać odpisy dokumentów z akt tej sprawy skoro nie poinformował skarżącego o takiej możliwości. Poza tym organ odwoławczy winien ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy budynek przy ul. "[...]" w "[...]" został już faktycznie wyburzony, bowiem z licznych pism znajdujących się w aktach tej sprawy pozostających ze sobą w sprzeczności nie wiadomo czy budynek ten faktycznie został już wyburzony czy też nie. W piśmie z dnia 29 marca 2006r. sporządzonym przez pracownika Urzędu Miejskiego wynika, iż w styczniu br. budynek przy ul. "[...]" został wyburzony ze względu na zły stan techniczny, następnie pismem z dnia 14 września 2006r. Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. poinformowało, że wyburzanie przy ul. "[...]" zostało rozpoczęte na początku kwietnia 2006r. i nie zostało zakończone. Dalej pismem z dnia 11 października 2006r. ten sam podmiot podał, iż z budynku przy ul. "[...]" pozostał jeszcze nie uprzątnięty gruz. W zaskarżonej decyzji Wojewoda podał natomiast, iż wyburzanie budynku zostało rozpoczęte w kwietniu 2006r. i do chwili obecnej nie zostało zakończone. Powyższe stwierdzenie zdaje się pozostawać z w sprzeczności z ostatnią informacją odnośnie wyburzenia budynku, a jedynie brakiem uprzątnięcia całości gruzu z posesji. W tym stanie sprawy z uwagi na fakt, iż okoliczność powyższa ma istotne znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie ustalenie jednoznacznie tej okoliczności jest niezbędne. Nie może budzić bowiem wątpliwości fakt, że skoro budynek został już wyburzony, to nie sposób przyjąć, ze skarżący może nadal w nim mieć stałe zameldowanie, bowiem byłaby to fikcja prawna. Nikt bowiem nie może posiadać zameldowania w nieistniejącym prawnie i faktycznie budynku. Dopiero po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego we wskazanym kierunku oraz zapewnieniu skarżącemu pełnym gwarancji procesowych - czynnego udziału w toczącym się postępowaniu - organ będzie mógł merytorycznie wypowiedzieć się w kwestii, czy w sprawie tej zaistniały przesłanki określone w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych uzasadniające wymeldowanie skarżącego. Oceny tej organ dokona w wyniku zebranych w tej sprawie wszystkich dowodów i okoliczności pamiętając, że o zameldowaniu nie może przesądzać pragnienie skorzystania z wcześniejszego przedterminowego zwolnienia z odbywania dalszej części kary pozbawienia wolności. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm) orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o art. 152 wyżej powołanej ustawy.