II SA/Ol 156/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2008 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego - oddala skargę. Pismem z dnia 8 stycznia 2007r. T.P. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o udzielenie pomocy społecznej na wykupienie recept i podjęcie pilnego leczenia, zakup żywności, opłat za zużytą wodę, wykupienie energii elektrycznej, obuwie, zakup środków codziennego użytku, wykupienie gazu butlowego do ogrzania oraz zakupienie koców, pościeli i innych przedmiotów codziennego użytku. Uzasadniając potrzeby wskazała, iż oczekuje pomocy z powodu braku środków finansowych, za co winę ponosi Urząd Gminy. Wniosła o wyznaczenie innego organu do załatwienia jej sprawy, gdyż Urząd Gminy stał się do tego niezdolny. Postanowieniem z dnia 27 września 2007r. nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało wniosek T.P. według właściwości Kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Wójta Gminy, odmówił T.P. udzielenia pomocy społecznej na wykupienie recept i podjęcie pilnego leczenia, zakup żywności, opłat za zużytą wodę, wykupienie energii elektrycznej, obuwie, zakup środków codziennego użytku, wykupienie gazu butlowego do ogrzania oraz zakupienie koców, pościeli i innych przedmiotów codziennego użytku. Organ powołał się na art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 36 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. W uzasadnieniu wskazano, iż pomoc może zostać udzielona jedynie po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, natomiast takiego w sprawie nie udało się przeprowadzić z uwagi na nieobecność członków rodziny w domu w dniach 31 października oraz 19 listopada 2007r., zaś w dniu 28 listopada 2007r. z uwagi na niewpuszczenie przez wnioskującą pracowników socjalnych. Podano, iż bez przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ nie jest w stanie stwierdzić istnienia zgłaszanych potrzeb bytowych oraz niemożliwe jest zbadanie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej, a tym samym zweryfikowania oraz określenia form pomocy, w tym także tych o charakterze obowiązkowym, które mogłyby zostać przyznane. Zacytowano treść art. 11 ustawy o pomocy społecznej, z którego wynika obowiązek współdziałania z pracownikami opieki społecznej w celu przezwyciężania trudnej sytuacji w której znalazła się rodzina zainteresowanej. Odnośnie wniosku o wyłączenie pracowników GOPS wskazano, iż nie ma do tego podstaw, gdyż osoby te były jedynie świadkami w sprawie karnej, której stroną pozostawała T.P., a ponadto nie ma dowodów, z których wynikałoby, iż składały one fałszywe zeznania. Od decyzji tej T.P. złożyła odwołanie, w którym jako główny zarzut podała okoliczność, że decyzja została wydana przez osobę podlegającą wyłączeniu. Nadto podniosła, iż decyzję wydano bez przeprowadzenia postępowania incydentalnego w przedmiocie wyłączenia Wójta Gminy. Wskazała, iż żądanie udzielenia wywiadu środowiskowego jest bezprawne, gdyż osoby wyznaczone do przeprowadzenia wywiadu działały na jej szkodę i wyłudziły jej nieruchomość. Skarżąca zwróciła się także o załączenie akt sprawy dotyczących decyzji z dnia 19 listopada 2007r. nr "[...]" i załączenia wyroku WSA w Olsztynie z dnia 5 grudnia 2006r. sygn. akt II SA/Ol 858/06. Decyzją z "[...]" nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium uznało, iż aby pomoc mogła zostać przyznana najpierw winna zostać ustalona sytuacja wnioskodawczyni i jej rodziny. Dopiero wówczas można stwierdzić, że zainteresowana nie posiada jakichkolwiek środków utrzymania, że niemożliwa jest pomoc jej rodziny oraz, że istnieją potrzeby bytowe, o sfinansowanie których się ubiegała a zatem, że wymaga wsparcia ze strony organu. Nadto wydanie decyzji w oparciu o wywiad przeprowadzony na ponad 6 miesięcy przed jej wydaniem, byłoby niezgodne z art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji chcąc rozpoznać tę sprawę wykazał zaangażowanie i podejmował próby ustalenia rzeczywistej sytuacji majątkowej rodziny lecz nie zdołał tego celu osiągnąć z powodu działań odwołującej się, która była nieobecna w domu w terminie wynikającym z pism informujących ją o przeprowadzeniu takiego wywiadu, bądź też poprzez nie wpuszczenie pracowników socjalnych do domu mimo trzykrotnego zawiadomienia o wizytach pracowników socjalnych celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Kolegium potwierdziło, iż wprawdzie z postępowania administracyjnego wynika, iż to na organie spoczywa ciężar udowodnienia danej okoliczności, jednakże nie zwalnia to strony z aktywnego uczestniczenia w postępowaniu zwłaszcza, że leży to w jej interesie. W tych okolicznościach stwierdzono, że działania strony uniemożliwiające przeprowadzenie wywiadu środowiskowego zasługują na uznanie jako okoliczności, o których mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym m.in. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Kolegium odniosło się także do wniosku strony o wyłączenie od załatwienia sprawy Urzędu Gminy, który potraktowany został jako wniosek o wyłączenie zarówno Wójta Gminy, jak również Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej pozostającego w strukturze organizacyjnej gminy. Oceniając zgłoszone w tym zakresie zarzuty organ odwoławczy stwierdził, iż po części są one gołosłowne, a w części mają charakter pomówień (doprowadzenie rodziny do ubóstwa, korupcja), czy wręcz zniesławień osób w stosunku do których są kierowane. Okoliczność, iż pracownicy GOPS składali zeznania w charakterze świadków w toku postępowania karnego, czy też cywilnego, w którym stroną była wnioskodawczyni nie świadczy o tym, iż zaistniała przesłanka do ich wyłączenia. Brak jest także jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby, iż osoby te w trakcie postępowania sądowego składały fałszywe zeznania. Skarżąca w odwołaniu nie uprawdopodobniła istnienia okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Odnośnie wyłączenia Wójta Gminy Kolegium wyjaśniło, że postanowieniem z 8 października 2007r. odmówiło wyznaczenia innego organu do załatwienia tej sprawy, a zatem Wójt Gminy był uprawniony do rozpatrzenia wniosku o wyłączenie pracowników GOPS. Tym samym zarzut strony wskazujący na brak postępowania incydentalnego w przedmiocie wyłączenia Wójta Kolegium uznało za niezasadny. Od decyzji tej T.P. wywiodła skargę do Sądu wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji i udzielenie jej pomocy społecznej przez organ niepodlegający wyłączeniu, inny niż Urząd Gminy. Zarzuciła, iż skarżona decyzja Kolegium jest niezgodna z prawem i wskazaniami WSA w Olsztynie zawartymi w wyroku o sygn. akt II SA/Ol 858/06 oraz wyrokach NSA z 13 grudnia 2007r. sygn. akt I OSK 261/07, z 21 grudnia 2007r. sygn. akt I OSK 383/07, z 13 grudnia 2007r. sygn. akt I OSK 308/07 i z 21 grudnia 2007r. sygn. akt I OSK 384/07 z uwagi na brak postępowania incydentalnego w przedmiocie wyłączenia wskazanych przez skarżącą osób. Podniosła, iż skoro po korzystnych dla niej wyrokach sądów administracyjnych nie przyznano jej pomocy społecznej, to zasadne jest żądanie załatwienia jej sprawy przez inny organ administracji, który nie podlegałby wyłączeniu. Zarzuciła bezprawność działań członków Kolegium i Prezesa w związku ze złożeniem bliżej nie opisanego wniosku z dnia 4 lutego 2007r., który nie został rozpoznany. Strona wskazuje na związek niniejszej sprawy z zawisłą w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Olsztynie sprawą o sygn. akt II SAB/Ol 5/08 i zażądała dołączenia jej akt do obecnego postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Nadto Kolegium uznało za gołosłowny zarzut, iż nie przeprowadziło incydentalnego postępowania w przedmiocie wyłączenia pracowników Urzędu Gminy i GOPS, gdyż postępowanie takie zostało przeprowadzone, a w jego wyniku wydano postanowienie z 8 października 2007r., którym Kolegium odmówiło wyłączenia Wójta Gminy od załatwienia sprawy T.P. To zaś oznacza, że był on uprawniony do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie wyłączenia pracowników GOPS. Takie działanie odpowiada więc wskazaniom zawartym w wyrokach WSA w Olsztynie i NSA, na które powołuje się skarżąca. Kolegium w pierwszej kolejności rozstrzygnęło w przedmiocie wyłączenie Wójta Gminy. Wyjaśniono dodatkowo, iż wyroki te wiązały Kolegium tylko w konkretnych sprawach administracyjnych i nie dotyczą przedmiotowej sprawy tj. sprawy o udzielenie pomocy zainicjowanej wnioskiem z 8 stycznia 2007r. Niemniej Kolegium stwierdziło, iż postąpiło zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyrokach NSA i WSA w Olsztynie i przeprowadziło postępowanie w przedmiocie wyłączenia Wójta Gminy. Skarżąca złożyła pisma z dnia 21 kwietnia 2008r. i 30 kwietnia 2008r. będące dalszą polemiką ze stanowiskiem przedstawionym przez Kolegium w odpowiedzi na skargę. Na rozprawie w dniu 6 maja 2008r. Sąd zażądał od organu nadesłania pisma Wójta Gminy z 2 marca 2007r., na które powołał się organ w postanowieniu z 8 października 2007r., oraz rozstrzygnięcia wniosku Wójta Gminy z 20 marca 2008r. nr "[...]". W odpowiedzi na to wezwanie organ uzupełnił materiał dowodowy w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. zwana dalej: ustawą ppsa.). Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa.). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia przepisów prawa. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64 poz. 593, ze zm.) prawo do świadczeń pieniężnych przysługuje osobie lub rodzinie, której dochód nie przekracza określonego w tym przepisie kryterium dochodowego oraz występuje przynajmniej jeden z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub inne okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy społecznej. Do przesłanek przyznania pomocy społecznej zalicza się sieroctwo, bezdomność, bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwałą lub ciężką chorobę, przemoc w rodzinie, potrzebę ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, brak umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej placówki opiekuńczo-wychowawcze, trudności w integracji osób, które otrzymały status uchodźcy, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizm lub narkomanię, zdarzenie losowe i sytuację kryzysową, klęskę żywiołową lub ekologiczną. Organ pomocy społecznej musi zatem najpierw ustalić, czy osoba ubiegająca się o świadczenie (o charakterze obowiązkowym lub fakultatywnym) spełnia wskazane wyżej kryteria, a także inne warunki określone w przepisach regulujących poszczególne rodzaje zasiłków. W tym celu w myśl art. 107 ustawy o pomocy społecznej przeprowadza się wywiad środowiskowy, a w przypadku ubiegania się po raz kolejny o przyznanie świadczenia, lub gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie - sporządza się aktualizację wywiadu środowiskowego (art. 107 ust. 4 ww. ustawy). Przeprowadzenie wywiadu jest zatem nieodzownym elementem poprzedzającym wydanie decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia (art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). W rzeczonej sprawie przeprowadzenie wywiadu nie było możliwe z przyczyn leżących po stronie skarżącej. Kilkakrotnie zawiadamiano wnioskującą o terminie sporządzenia wywiadu, a także przedstawiano możliwość wyznaczenia terminu dogodnego dla strony. Pomimo tego skarżąca nie przebywała w miejscu zamieszkania w wyznaczonych wcześniej terminach, o których była zawiadomiona pisemnie, jak również nie zaproponowała innego terminu dogodnego dla niej, ani też nie stawiła się w siedzibie organu. W tym miejscu należy wyjaśnić skarżącej, iż sam fakt, że w jej ocenie pracownicy organu pomocy społecznej podlegają wyłączeniu nie uzasadnia odmowy sporządzenia wywiadu środowiskowego. W przypadku bowiem, gdyby ustalenia organu co do jej sytuacji osobistej i majątkowej odbiegały od stanu faktycznego, to okoliczność tę mogłaby podnosić korzystając ze środków zaskarżenia. Natomiast uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a tym samym przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, pozbawia organ w ogóle możliwości podjęcia korzystnego rozstrzygnięcia w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej jej należnych. Podkreślić przy tym należy, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej finansowaną ze środków publicznych, a w związku z tym nie może być udzielona w przypadku, gdy brak jest możliwości ustalenia, czy wnioskodawczyni w ogóle spełnia przesłanki do uzyskania świadczeń. Skoro zaś skarżąca wystąpiła o przyznanie jej świadczeń, to ma obowiązek udzielania wszelkich informacji dotyczących jej nie tylko sytuacji osobistej i majątkowej, ale także sytuacji poszczególnych członków jej rodziny. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego braku zastosowania się przez organy orzekające w sprawie do wskazówek Sądu wyjaśnić pozostaje, iż wszystkie przywołane w skardze orzeczenia sądów administracyjnych dotyczą odrębnych spraw, które nie są przedmiotem rozpoznawanej sprawy i nie są z nią związane. Przede wszystkim jednak skarżąca zdaje się pomijać okoliczność, że swoimi działaniami konsekwentnie uniemożliwiała przeprowadzenie postępowania wszczętego na jej wniosek, gdyż na wielokrotne zawiadomienia kierowane do niej przez organ pomocy społecznej uprzedzające o dacie odwiedzenia w środowisku skarżącej i sporządzenia z nią wywiadu środowiskowego nie była obecna w domu, jak również na pisma organu wzywające do stawienia się w ośrodku pomocy społecznej celem udzielenia stosownych wyjaśnień nie udzielała żadnych informacji. Trudno zatem przy takiej postawie strony skarżącej zarzucać skutecznie organom orzekającym w sprawie, iż nie zastosowały się do oceny prawnej wyrażonej w jakimkolwiek wyroku Sądu, zwłaszcza, że dotyczyły one innych wniosków o przyznanie pomocy składanych przez skarżącą. Organ I instancji podejmował liczne próby wyjaśnienia sytuacji rodzinnej i majątkowej strony lecz skarżąca swoim działaniem uniemożliwiała dokonanie takich ustaleń. Taka sytuacja faktyczna skutkowała koniecznością podjęcia określonego przez ustawę o pomocy społecznej rozstrzygnięcia tj. odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia wobec braku możliwości dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych w tej sprawie. Natomiast zarzuty dotyczące braku postępowania incydentalnego w przedmiocie wyłączenia wskazanych przez skarżącą osób będących pracownikami organu I instancji nie są trafne. W sprawie tej Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało oceny zarzutów co do podstaw wyłączenia pracowników zarówno pod kątem art. 24 § 1 jak i art. 24 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i nie znalazło uzasadnienia do uwzględnienia wniosków skarżącej w tym zakresie. Należy przy tym podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 24 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż fakt iż pracownicy organu byli świadkami w sprawie karnej lub cywilnej toczącej się z udziałem skarżącej nie wyczerpuje którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. Ponadto organ odwoławczy rozpatrywał także wniosek skarżącej odnośnie przesłanek określonych w art. 24 § 3 Kpa i także w tym zakresie nie znalazł podstaw do wyłączenia pracowników organu pomocy społecznej. Należy bowiem wskazać, iż zgodnie z tym przepisem strona musi uprawdopodobnić istnienie okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika, a w ocenie organu odwoławczego strona takich okoliczności nie uprawdopodobniła. Ocena taka w świetle nadesłanych akt sprawy nie budzi zastrzeżeń. Wskazać przy tym należy, iż także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2006r. (sygn. akt I OSK 724/06) oraz wyroku z dnia 15 grudnia 2006r. (sygn. akt I OSK 720/06), rozpatrując skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w sprawie ze skargi T.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej, gdzie skarżąca podnosiła identyczne argumenty dotyczące wniosku o wyłączenie pracowników organu pomocy społecznej, nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska Kolegium odnośnie braku podstaw do wyłączenia pracowników organu I instancji. Należy także podnieść, iż organ II instancji wydał w dniu 8 października 2007r. postanowienie nr "[...]", którym odmówił wyłączenia Wójta Gminy odmawiając wyznaczenia innego organu do rozpoznania tej sprawy, a następnie postanowieniem z dnia 22 października 2007r. nr GOPS-368/2006 odmówiono wyłączenia pracowników urzędu gminy. Oba te postanowienia zostały skarżącej doręczone, tak więc w czasie, gdy pracownicy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej usiłowali przeprowadzić wywiad środowiskowy (31 października oraz 19 i 28 listopada 2007r.) skarżąca posiadała wiedzę, iż jej wnioski o wyłącznie nie zostały uwzględnione. Końcowo należy także stwierdzić, iż o braku słuszności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie może świadczyć okoliczność, na którą powołuje się skarżąca, iż w dniu 28 kwietnia 2008r. Kolegium wyznaczyło inny organ do rozpoznania spraw z jej wniosków. Przypomnieć należy jedynie, iż w kontrolowanych sprawach decyzje organu I i II instancji zapadły odpowiednio "[...]" i "[...]" po wcześniejszym rozpoznaniu wniosków o wyłączenie organu i poszczególnych pracowników. Natomiast podstawą do wydania postanowień z dnia 28 kwietnia 2008r. o wyznaczeniu do załatwienia poszczególnych spraw innego organu były postanowienia z dnia 13 i 19 marca 2008r. ( karta 15-18 akt sądowych), w których zostali wyłączeni od rozpoznania tych spraw pracownicy ośrodka pomocy społecznej z uwagi na złożone przez nich w dniu 10 marca 2008r. wnioski o wyłącznie. Postanowienia te dotyczące wyłączenia poszczególnych osób zapadły już po wydaniu merytorycznych decyzji w niniejszej sprawie i nie mają wpływu na rozpoznana sprawę. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną postanowił oddalić.