II SA/Ol 156/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2009 r. sprawy ze skargi P. B. – R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 2 stycznia 2009r. P. B. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przedłużenie na rok 2009 pomocy w zakresie dożywiania i na zakup leków. W trakcie aktualizacji wywiadu środowiskowego potwierdził, iż zainteresowany jest pomocą finansową na dożywianie. Decyzją z dnia "[...]’, nr "[...]" Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta przyznano P. B. świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w wysokości 300 zł. W decyzji określono, iż realizacja świadczenia nastąpi w okresie od 2 stycznia 2009r. do 31 marca 2009r. w terminie do dnia 30-tego danego miesiąca po 100 zł miesięcznie. Organ wskazał, że zgodnie z art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259) pomoc przysługuje jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Organ stwierdził, że po rozpatrzeniu wniosku zainteresowanego i przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawca kwalifikuje się do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup posiłku. Odwołanie od ww. decyzji wniósł P. B., podnosząc, że zmniejszono mu o 100% kwotę zasiłku przy niezmienionej i bardzo trudnej sytuacji materialnej. Wskazał, że z przyznanej kwoty nie jest w stanie zaspokoić swoich podstawowych potrzeb bytowych. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium podniosło uznaniowy charakter świadczenia (którego wysokość kwestionuje skarżący) przyznawanego na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Podkreśliło, że decyzja wydana w I instancji nie narusza przepisów postępowania administracyjnego ani też przepisów prawa materialnego. Wskazało również, że świadczenia z zakresu pomocy społecznej mają charakter subsydiarny i wspomagający i jako takie nie mogą zaspokoić wszystkich zgłaszanych potrzeb. Skargę na powyższą decyzję wywiódł w dniu 25 lutego 2009r. P. B.. Podniósł w niej, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca ponieważ innym, mniej potrzebującym osobom nie zmniejszono przyznanego zasiłku tak drastycznie jak skarżącemu. Stwierdził, że zgłaszane przez niego potrzeby bytowe uznano za luksusowe. Ponadto przedstawił charakterystykę swojej osoby jako bezdomnego pozbawionego obywatelstwa, pozostającego w sporze z Polską przed Trybunałem w Strasburgu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje prawna zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Następnie pismem z dnia 30 marca 2009r. skarżący podtrzymał skargę i argumenty w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia było rozstrzygnięcie Kolegium utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji przyznającą skarżącemu pomoc finansową na dożywianie w miesiącach styczeń - marzec 2009 r. w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" przewidzianego w ustawie z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. 05r., Nr 267, poz. 2259). Zgodnie z art. 3 i art. 5 tej ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód nie przekracza 150% kryterium dochodu określonego w ustawie o pomocy społecznej. Stosownie do art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Warto w tym miejscu wskazać, iż stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. 08, Nr 115, poz. 728). zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zamieszczenie w niniejszym przepisie przez ustawodawcę słowa "może" oznacza, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, podejmowana jest na podstawie uznania administracyjnego. Podobnie sformułowany jest art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Jego konstrukcja prawna opiera się również na tzw. uznaniu administracyjnym. Tym samym spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o taki zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w wysokości, którą sama określa. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego, w tym także świadczenia na dożywianie, musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Skoro więc decyzja o przyznaniu zasiłku celowego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, organ przyznający zasiłek nie jest zobowiązany do spełnienia żądań strony, która musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania jej tego świadczenia lub jego rozmiar będzie różny od tego, który strona określiła we wniosku. Zarówno wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Wskazał na to również Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 25 stycznia 2008r. (sygn. akt l OSK 624/2007,) orzekł, iż: "sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi bowiem mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej". Jednakże decyzja w sprawie przyznania zasiłku celowego nie może też być rozstrzygnięciem dowolnym. Ustawa o pomocy społecznej daje wskazówki, co do zasad udzielania pomocy osobom potrzebującym, stanowiąc w art. 3 ust. 3 i art. 4, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji w piśmie z dnia 26 stycznia 2009r. wskazał możliwości i środki finansowe na świadczenia w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", jakimi dysponował w styczniu 2009r. oraz przeciętną liczbę osób korzystających z tych środków w ciągu miesiąca. Z przedstawionych danych wynika, że średnia kwota w stosunku miesięcznym przypadająca na każdego potrzebującego jest niższa niż 100 zł., a takie świadczenie na okres miesiąca otrzymał skarżący. Pismo to zostało doręczone do wiadomości skarżącemu. W tej sytuacji należało wziąć pod uwagę zasady określone w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, z których wynika, że rozmiar świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a także do możliwości pomocy społecznej. W niniejszej sprawie miesięczny dochód skarżącego po odliczeniu obciążeń alimentacyjnych mieści się w kryterium ustalonym w ustawie z dnia 29 grudnia 2005 r., co uprawnia go do przyznania pomocy na dożywianie. Jednakże jeszcze raz należy podkreślić, że decyzja o wysokości przyznanej pomocy jest wydawana w ramach tzw. "uznania administracyjnego". Oznacza to przyznanie organowi możliwości dokonania wyboru jednego z dopuszczonych prawem rozstrzygnięć w konkretnej, indywidualnej sprawie. Organ nie jest więc związany co do wysokości przyznanego świadczenia. Trzeba uwzględnić, że zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy potrzeby osoby wnioskującej mogą być uwzględnione, jeżeli odpowiadają możliwościom pomocy społecznej. Jeśli organ dokonując oceny wszystkich okoliczności sprawy, do czego zobowiązuje go art. 7 i art. 77 1 kpa, uznał że sytuacja bytowa i finansowa skarżącego uzasadniała przyznanie mu pomocy w kwocie 300 zł na okres od 2 stycznia 2009r. do 31 marca 2009r., to wobec wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywów tego rozstrzygnięcia, nie można uznać, że decyzja ta narusza prawo. W przedmiotowej sprawie decyzje wydane zostały więc w oparciu o obowiązujące przepisy, a o wysokości przyznanego świadczenia decydowały nie tylko sytuacja życiowa skarżącego, lecz także możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Zatem zarzuty skargi dotyczące przyznania zbyt niskiej kwoty na zaspokojenie potrzeb żywnościowych są bezzasadne, gdyż spełnianie kryteriów ustawowych przez osobę zainteresowaną nie oznacza obowiązku przyznania jej tego świadczenia we wnioskowanej wysokości. Wskazać również należy, iż kontrolując decyzję wydaną w ramach uznania administracyjnego, zwłaszcza korzystną dla strony, Sąd nie może wkraczać w sferę zastrzeżoną do kompetencji wyznaczonych przez ustawę organom i określać wysokości przyznawanej pomocy w tych przypadkach, w których ustawodawca pozostawił uznaniu organów, gdyż tylko one, dysponując środkami finansowymi, mogą udzielać świadczeń. Reasumując, sama trudna sytuacja finansowa skarżącego nie mogła mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie orzekają w oparciu o zasady współżycia społecznego. Na marginesie wskazać należy, iż w przypadku wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o przyznanie pomocy na kolejne miesiące, o ile nastąpi zmiana możliwości finansowych organu lub zmniejszy się ilość osób ubiegających się o świadczenia, nie jest wykluczone, że skarżący będzie mógł otrzymać świadczenie w wyższej wysokości. Z przedstawionych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.