II SA/Ol 159/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z "[...]" wydaną z upoważnienia Burmistrza S. (dalej jako: organ I instancji) przez Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., na podstawie art. 106 ust. 1 oraz art. 39 w związku z art. 8 ust. 1, art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm., dalej jako: u.p.s.), po rozpoznaniu wniosku J. K. (dalej jako: wnioskodawca lub skarżący) z 2 października 2020 r., odmówiono przyznania zasiłku celowego na opał. W uzasadnieniu podniesiono, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym do 31 marca 2020 r. Porusza się samodzielnie i nie wymaga stałej opieki lub pomocy innej osoby w codziennym funkcjonowaniu. Nie posiada własnego źródła dochodu i utrzymuje się ze świadczeń pomocy społecznej, tj. z zasiłku stałego, który pobiera od listopada 2008 r. Aktualnie wysokość świadczenia wynosi ono 645 zł. Okresowo jest wspierany również innymi formami pomocy; obecnie korzysta dodatkowo z zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności po 250 zł miesięcznie (pomoc przyznana od stycznia do grudnia 2020 r.) Ponadto w maju oraz we wrześniu 2020 r. wnioskodawca otrzymał pomoc w formie zasiłku celowego na zakup leków na kwotę 95 zł. Podano, że w październiku 2019 r., po rozpoczęciu sezonu grzewczego, wnioskodawca otrzymał pomoc w formie zasiłku celowego na zakup opału w wysokości 400 zł oraz w styczniu 2020 r. na tę samą formę pomocy w wysokości 300 zł. Wskazano, że wnioskodawca mieszka wspólnie z żoną, z którą od lat prowadzi odrębne gospodarstwo domowe oraz że małżeństwo wszystkimi opłatami związanymi z mieszkaniem dzieli się po połowie, w tym zakupem opału na zimę, gdyż mają rozprowadzone centralne ogrzewanie w całym mieszkaniu i palą w jednym piecu. Posiadają również jedną wspólna piwnicę, w której składują opał na zimę. Podano, że wnioskodawca ponosi koszty związane z dojazdami do lekarzy, wykupem leków na receptę, kosztem energii elektrycznej, gazu, telefonu, a także opłaca zaległe alimenty w wysokości 50zł miesięcznie. Ponadto ma zaległości w opłatach związanych z podatkiem od nieruchomości oraz gospodarowaniem odpadów. Organ I instancji przyjął, że rzeczywiste wydatki wnioskodawcy we wrześniu 2020 r. wyniosły 238,99 zł. Natomiast w kwestii opału ustalono, że w dniu przeprowadzania wywiadu środowiskowego wnioskodawca oraz jego żona posiadali dużą ilość opału na zimę w postaci drzewa opałowego, znajdującego się w piwnicy domu, zaś reszta opału składowana jest na zewnątrz budynku. Wskazano, że wprawdzie wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe wynikające z przepisów u.p.s., ale nie ma podstaw do przyznania mu pomocy w formie zasiłku celowego na zakup opału, ponieważ potrzeba ta jest zabezpieczona. Ponadto budżet organu I instancji na realizację świadczeń w formie zasiłków celowych, w tym zasiłków celowych specjalnych jest ograniczony w kontekście liczby osób i rodzin uprawnionych i ubiegających się o tę formę pomocy i stanowi w roku 2020 kwotę zaledwie 11.500 zł. Wnioskodawca złożył odwołanie od powyższej decyzji, domagając się ponownego rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu podniósł, że nie zgadza się ze stanem faktycznym przedstawionym przez organ I instancji. Zarzucił również stronniczość i naruszenie prawa. Podał, że jego miesięczne wydatki wynoszą 735 zł, a koszt zakupu opału na cały sezon grzewczy to 1680 zł. Zwrócił uwagę, że koszty leczenia to nie tylko faktury za leki, ale także koszty dojazdu do lekarzy specjalistów do innych miejscowości. Wskazał, że utrzymuje się z zasiłku stałego w wysokości 645 zł oraz zasiłku na zakup żywności – 250 zł, co daje razem 895 zł. Po odliczeniu kosztów utrzymania pozostaje 160 zł na miesiąc. Tak niskie dochody nie pozwalają mu na wykup wszystkich leków. Przyznał, że nie jest w stanie regulować wszystkich opłat związanych z utrzymaniem mieszkania, ale stara się spłacać zaległości przynajmniej częściowo. Zaznaczył, że z żoną żyje w separacji od 2008 r. i każdy z nich prowadzi odrębne gospodarstwo domowe i odrębnie ponosi koszty, w tym koszty opału na zimę. Wbrew twierdzeniom organu I instancji nie posiada on jakiegokolwiek opału na zimę, bowiem opał znajdujący się w piwnicy oraz na podwórku w całości należy do żony. Podkreślił, że spełnia kryterium dochodowe, aby otrzymać zasiłek celowy tak, jak w poprzednim roku. Wyjaśnił ponadto, że ma orzeczona niepełnosprawność do 31 marca 2022 r., a nie jak podano w decyzji do 31 marca 2020 r. Decyzją z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Organ odwoławczy podniósł, że wnioskodawca korzysta z pomocy społecznej od 12 lat i od 2008 r. otrzymuje zasiłek stały, który jest jego jedynym źródłem dochodu. Ponadto korzysta on regularnie z innych form wsparcia finansowego takich, jak zasiłki celowe na dożywianie, zakup opału czy leków. Bezsporne jest, że spełnia kryterium dochodowe warunkujące przyznanie zasiłku celowego, jednak fakt ten nie oznacza, że oczekiwana przez niego pomoc zostanie mu przyznana automatycznie. Wskazano również, że w trakcie wywiadu środowiskowego stwierdzono, że zarówno w piwnicy, jak i na zewnątrz budynku znajduje się opał. Trudno zatem przyjąć, że wnioskodawca na dzień rozpoznawania odwołania od decyzji organu I instancji nie miał zabezpieczonej tej konkretnej potrzeby, o spełnienie której wnioskował. Jak wskazało Kolegium fakt, że opał ten zakupiła żona wnioskodawcy nie oznacza, że faktycznie dom, w którym mieszka wnioskodawca nie może być ogrzewany. Podniesiono, że w czasie stopniowego ubywania opału zakupionego przez żonę wnioskodawcy może on złożyć kolejny wniosek o udzielenie pomocy na zakup opału. Natomiast udzielenie oczekiwanej pomocy w sytuacji, gdy jest pełna piwnica drewna i zalega ono jeszcze na dworze, byłoby niecelowe, a stwierdzenie, że wnioskodawca chce mieć swój opał nie stanowi wystarczającej podstawy do przyznania pomocy. Wskazano, że dom, w którym mieszka wnioskodawca wraz z żoną jest ogrzewany jednym piecem i nie ma znaczenia czyj opał zostanie wrzucony do pieca. Istotne jest zatem, aby mieszkańcy dysponowali odpowiednią ilością materiału i okoliczność taką organ stwierdził. Skarżący wniósł na powyższe rozstrzygnięcie skargę do tut. Sądu, nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem. W uzasadnieniu podtrzymał zarzuty, przedstawione w złożonym uprzednio odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podkreślił, że wbrew stanowisku Kolegium drewno opałowe, znajdujące się w piwnicy oraz na podwórku, nie należy do niego, lecz stanowi własność jego żony, z którą od 20 lat pozostaje w separacji sądowej i z którą nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego. W związku z powyższym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że jest ona zasadna. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez Kolegium w odpowiedzi na skargę i został doręczony skarżącemu wraz ze stosownym pouczeniem w dniu 5 marca 2021 r. W ustawowym terminie skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że zasady i tryb udzielania świadczeń z pomocy społecznej, w tym przyznawania zasiłków celowych, określają przepisy u.p.s. Jak wskazuje się w art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.), zaś rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), przy czym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Zasiłek celowy, zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Należy zauważyć, że jest to wyliczenie przykładowe, co oznacza, że katalog ten nie ma charakteru zamkniętego. Jednakże przyznanie zasiłku celowego uzależnione jest od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, które w przypadku osoby samotnie gospodarującej wynosi obecnie 701 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.). Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego podejmowane jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza treść art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., w którym w odniesieniu do zasiłku celowego ustawodawca użył zwrotu "może być przyznany". Kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. W takich przypadkach kontrola sądowa obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów. Dotyczy on zatem jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 590/16, dostępny w Internecie). Niezbędne jest zatem wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w zakresie sytuacji materialnej i dochodowej oraz potrzeb wnioskodawcy oraz dokonanie ich analizy w odniesieniu do możliwości finansowych organu udzielającego pomocy. W niniejszej sprawie niekwestionowana jest okoliczność, że skarżący spełnia przesłanki do przyznania zasiłku celowego, a przede wszystkim tzw. kryterium dochodowe. Dochodem skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (tj. we wrześniu 2020 r.) był bowiem jedynie zasiłek stały w wysokości 645 zł. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty tzw. kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 – w tym niepełnosprawności (pkt 5) – lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie świadczenia z pomocy społecznej. Kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi – jak wskazano wyżej - 701 zł. Ponadto w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że skarżący legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Wprawdzie organ I instancji podał w decyzji, że orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane na okres do 31 marca 2020 r., ale przeczy temu zapis w wywiadzie środowiskowym, wskazujący na datę 31 marca 2022 r. Także skarżący w swoim odwołaniu wskazał na błędne określenie tej daty. Przy czym organ odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia z innych powodów. Uznał bowiem, że skarżący ma już zabezpieczoną potrzebę w postaci opału na zimę, a ponadto ogólnikowo powołał się na okoliczność, że budżet organu pomocy przeznaczony na realizację świadczeń w postaci zasiłków celowych jest ograniczony i wynosi 11500 zł. W ocenie Sądu decyzja wydana w niniejszej sprawie nie został poprzedzona ustaleniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy, pozwalających na stwierdzenie, że skarżący ma zabezpieczoną potrzebę bytową w postaci opału. Zarówno w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego, jak i w swoich pismach skarżący wyraźnie wskazywał, że opał znajdujący się w piwnicy domu, w którym zamieszkuje, nie należy do niego, lecz stanowi własność żony, z którą od wielu lat nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego. Mimo to organ I instancji uznał, a Kolegium ocenę tą podzieliło, że skarżący ma zabezpieczona potrzebę bytową, gdyż dom opalany jest jednym piecem. Brak jest jednak w aktach sprawy jakiekolwiek oświadczenia, czy też wyjaśnienia żony skarżącego co do tego, w jaki sposób rozwiązywana jest kwestia ogrzewania domu. W tej sytuacji nie sposób przyjąć zasadności twierdzenia organów, że skarżący ma zabezpieczoną potrzebę bytową, skoro małżonkowie – jak wynika z akt sprawy – pozostają w długoletniej separacji i nie tworzą wspólnego gospodarstwa domowego, czego organ nie kwestionuje. Ponadto organ wskazał na ograniczone środki finansowe, jakimi dysponuje, ale przytoczył jedynie ich ogólną kwotę. Nie wyjaśniono jednak ile osób objętych jest pomocą i jakie kryteria zostały wypracowane przy jej przyznawaniu, skoro także wysokość posiadanych środków nie pozwoliła na przyznanie zasiłku skarżącemu. Ograniczone możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej mogą niewątpliwie, co wynika z treści art. 3 ust. 4 u.p.s., determinować treść rozstrzygnięcia. Jednakże okoliczność ta wymagała wykazania, że możliwości finansowe organu pomocy są ograniczone. Podnieść należy, że mimo swobody działania organu w ramach tzw. uznania administracyjnego, organ nie jest zwolniony z obowiązku starannego przeprowadzenia postępowania, zgodnego z przepisami k.p.a., w tym także należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia, które nie może nosić cech dowolności. Zaniechania organu w tym zakresie stanowi naruszenie przepisów k.p.a., które w wypadku decyzji uznaniowej ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia stronie i Sądowi dokonania oceny, czy granice uznania administracyjnego nie zostały naruszone. Zatem na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, przy czym obowiązek ten dotyczy nie tylko ustalenia przesłanek, jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, ale również i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do pozostałych okoliczności decydujących o przyznaniu wnioskowanej formy pomocy. Poczynione zaś w sprawie ustalenia muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, zgodnie z postanowieniami art. 107 § 3 kpa (zob. wyrok NSA z 4 października 2002r. sygn. akt I SA 3098/01, dostępny w Internecie). Niepodjęcie przez organy orzekające czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzeczono jak wyżej.