II SA/Ol 160/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2024 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w O. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie budowy nawierzchni ulicy wraz z infrastrukturą 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2) zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 26 września 2023 r., Przedsiębiorstwo Budownictwa Ogólnego "E." Sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej jako: "Spółka", "strona", "skarżąca"), na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", złożyło wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy") z 31 marca 2023 r., uchylającym postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostródzie (dalej jako: "PINB", "organ pierwszej instancji") z 27 stycznia 2023 r. i przekazującym sprawę do ponownego rozpatrzenia. Spółka podniosła, że 27 stycznia 2023 r., PINB wszczął postępowanie w sprawie budowy nawierzchni ulicy (...) w O. wraz z oświetleniem ulicznym i siecią kanalizacji deszczowej na dz. nr (...), obr. (...)(...),(...),(...) i (...), obr. (...), m. O., w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego. W toku postępowania organ pierwszej instancji postanowieniem z 27 stycznia 2023 r., na podstawie art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 z późn.zm.), dalej jako: "P.b.", wstrzymał prowadzenie dalszych robót budowlanych. Na skutek zażalenia wniesionego przez inwestora, postanowieniem z 31 marca 2023 r., WINB uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Spółki, zarówno organ pierwszej instancji przed wydaniem postanowienia z 27 stycznia 2023 r., jak i organ odwoławczy, nie zrealizowały w pełnym zakresie zasady czynnego udziału strony w przedmiotowym postępowaniu, stosownie do treści art. 10 k.p.a. Postanowieniem z 31 października 2023 r., PINB, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie budowy nawierzchni ulicy (...) w O. wraz z oświetleniem ulicznym i siecią kanalizacji deszczowej na dz. nr (...), obr. (...),(...),(...),(...) i (...), obr. (...), m. O. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podniósł, że wskazane we wniosku postanowienia były incydentalne, mające na celu zebranie odpowiedniego materiału w sprawie. Nie były to postanowienia rozstrzygające co do istoty i kończące postępowanie w sprawie. Natomiast wydana w sprawie decyzja z 30 maja 2023 r. kończąca postępowanie nie jest jeszcze prawomocna i ostateczna. W chwili obecnej postępowanie toczy się przed WINB, który rozpatruje odwołanie Spółki od decyzji organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie ma nastąpić po rozpatrzeniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "GINB") wniosków Spółki o wstrzymanie wykonania postanowienia WINB z 31 marca 2023 r. oraz o stwierdzenie nieważności tego postanowienia. Zaznaczono przy tym, że 30 października 2023 r. GINB wydał postanowienia odmowne w obu sprawach. W tej sytuacji, przedmiotowy wniosek należy uznać za przedwczesny. Zgodnie bowiem z art. 145 k.p.a. wznowić postępowanie, po spełnieniu wskazanych przesłanek, można jedynie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, co nie miało jeszcze miejsca w niniejszej, procedowanej nadal sprawie. Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na jego treść, a mianowicie art. 145 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i w rezultacie odmówienie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie budowy nawierzchni ulicy (...) w O. wraz z oświetleniem ulicznym i siecią kanalizacji deszczowej na dz. nr (...), obr. (...),(...),(...),(...) i (...), obr. (...), m. O. W związku z powyższym, strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wznowienie postępowanie w przedmiotowej sprawie. Podniesiono, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest całkowicie bezzasadne. Pełnomocnik strony przywołał treść art. 145 k.p.a. i wskazał, że zażalenie jest konieczne i w pełni uzasadnione. Zaznaczono, że postanowieniem z 30 października 2023 r., GINB odmówił wstrzymania wykonania postanowienia WINB z 31 marca 2023 r. Postanowienie to jest ostateczne i nie przysługuje od niego żaden środek zaskarżenia. Postanowieniem z 20 grudnia 2023 r., WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny niniejszej sprawy oraz przytoczył obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Wskazał, że najistotniejszą kwestią powodującą brak możliwości wznowienia postępowania jest brak ostatecznej decyzji, bowiem decyzja PINB z 30 maja 2023 r., została zaskarżona do WINB. Odwołanie zostanie rozpatrzone po zakończeniu postępowania prowadzonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia WINB z 31 marca 2023 r. Wobec powyższego oraz braku ostatecznej decyzji kończącej postępowanie w sprawie, nie ma możliwości wznowienia postępowania. Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a mianowicie: 1. art. 145 § 1 k.p.a., poprzez niezastosowanie i w rezultacie odmówienie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie budowy nawierzchni ulicy (...) w O. wraz z oświetleniem ulicznym i siecią kanalizacji deszczowej na dz. nr (...), obr. (...),(...),(...),(...) i (...), obr. (...), m. O.; 2. art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a tym samym czynienie dowolnych ustaleń faktycznych i w rezultacie bezpodstawne przyjęcie, że nie ma możliwości wznowienia postepowania administracyjnego w sprawie; 3. art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niedopełnienie obowiązku wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie i w rezultacie bezpodstawne przyjęcie, ze nie ma możliwości wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie; 4. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji z pominięciem wyjaśnienia powodów z powołaniem się na zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, dla których organ uznał, że nie ma możliwości wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie. W związku z powyższymi zarzutami, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionej skargi pełnomocnik skarżącej powtórzył zarzuty podniesione uprzednio w złożonym zażaleniu. Podkreślił, że organ błędnie przyjął, że nie ma możliwości wznowienia postępowania w sprawie, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę, WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżony akt został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego. Należy również podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie WINB z 20 grudnia 2023 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB z 31 października 2023 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie budowy nawierzchni ulicy (...) w O. wraz z oświetleniem ulicznym i siecią kanalizacji deszczowej na dz. nr (...), obr. (...),(...),(...),(...) i (...), obr. (...), m. O. Organy orzekające uznały, że przyczyną braku możliwości wznowienia postępowania w niniejszej sprawie jest brak ostatecznej decyzji, bowiem odwołanie złożone przez skarżącą od decyzji PINB z 30 maja 2023 r. nadal nie zostało rozpatrzone. Zgodnie zaś z treścią art. 145 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania jest dopuszczalne jedynie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Na wstępie należy wyjaśnić, że wznowienie postępowania stanowi tryb nadzwyczajny, który stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, w sytuacji gdy zaistnieją przesłanki określone w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. Istotą postępowania wznowieniowego jest zbadanie, czy postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, dotknięte jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, a w wypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie – wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Instytucja ta stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych, a zatem przepisy jej dotyczące wymagają ścisłego stosowania. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 126 k.p.a., przepisy dotyczące wznowienia postępowania stosuje się odpowiednio do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień określonych w art. 134, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 k.p.a., wydaje się postanowienie. Jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych oznacza to, że przepisy te znajdą zastosowanie do tego rodzaju zaskarżalnych postanowień, które funkcjonalnie zbliżone są do decyzji kończących postępowanie, przez co rozumieć należy zarówno postanowienia kończące postępowanie, jak i postanowienia, które wprawdzie postępowania w danej sprawie nie kończą, ale przesądzają w całości bądź w części o sposobie zakończenia sprawy decyzją kończącą postępowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 800/17, dostępny w CBOSA). Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, wydawane na podstawie art. 50 ust. 1 P.b., na które w myśl art. 50 ust. 5 P.b. przysługuje zażalenie, niewątpliwie ma charakter incydentalny i nie kończy postępowania w sprawie administracyjnej, jednakże ma bezpośredni wpływ na treść decyzji kończącej postępowanie. Zgodnie bowiem z art. 50a pkt 2 P.b. w przypadku wykonywania robot budowlanych – pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 P.b., organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Treść decyzji organu nadzoru budowlanego jest zatem w tej sytuacji determinowana przez uprzednie wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Tym samym, uznać należy, że do postanowień w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, wydanych na podstawie art. 50 ust. 1 P.b., stosuje się przepisy dotyczące wznowienia postępowania. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, w dniu 27 stycznia 2023 r. zostało wszczęte przez PINB postępowanie w sprawie budowy nawierzchni ulicy (...) w O. wraz z oświetleniem ulicznym i siecią kanalizacji deszczowej na dz. nr (...), obr. (...),(...),(...),(...) i (...), obr. (...), m. O. Tego samego dnia organ pierwszej instancji, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie dalszych robót budowlanych, nakazał trwałe zabezpieczenie budowy i przedstawienie w terminie 30 dni inwentaryzacji geodezyjnej. Inwestor złożył zażalenie na powyższe postanowienie, zaś WINB postanowieniem z 31 marca 2023 r. uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Następnie pismem z 26 września 2023 r. Spółka, powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem z 31 marca 2023 r. Skarżąca zarzuciła organom, że nie zrealizowały w pełnym zakresie zasady czynnego udziału Spółki, wynikającej z art. 10 k.p.a., w przedmiotowym postępowaniu. Tak sformułowana treść wniosku nie pozostawia wątpliwości, że przedmiotem wznowienia strona uczyniła postępowanie zakończone wydaniem przez WINB postanowienia z 31 marca 2023 r., uchylającego postanowienie PINB z 27 stycznia 2023 r. w sprawie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia, zaś jako przesłankę wznowienia postępowania wskazano brak udziału strony bez własnej winy w niniejszym postępowaniu. Tymczasem organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania w sprawie budowy nawierzchni ulicy (...) w O. wraz z oświetleniem ulicznym i siecią kanalizacji deszczowej na dz. nr (...), obr. (...),(...),(...),(...) i (...), obr. (...), m. O., uznając, że wskazane we wniosku postanowienia miały charakter incydentalny, a więc nie były to postanowienia rozstrzygające co do istoty i kończące postępowanie w sprawie, zaś wydana w sprawie decyzja kończąca postępowanie nie jest prawomocna i ostateczna, gdyż odwołanie od niej nie zostało jeszcze rozpoznane. Należy zatem stwierdzić, że wniosek Spółki o wznowienie postępowania nie został rozpoznany zgodnie z żądaniem strony. Skoro bowiem wniosek ten dotyczył postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 P.b., rozstrzygnięcie organu winno dotyczyć jedynie tej kwestii, nie zaś głównego postępowania w sprawie budowy nawierzchni wskazanej ulicy wraz z oświetleniem ulicznym i siecią kanalizacji deszczowej na opisanych wyżej działkach. Organ, błędnie uznając, że przepis art. 126 k.p.a. nie ma w tym przypadku zastosowania, w istocie wniosku skarżącej nie rozpoznał. Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma charakter etapowy. W pierwszym etapie organ ocenia dopuszczalność wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, a mianowicie, czy decyzja jest ostateczna, czy wniosek jest oparty na ustawowych przesłankach określonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a., a także czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, określony w art. 148 § 1 k.p.a. Dopiero w razie ziszczenia się tych wszystkich przesłanek organ wznawia postępowanie postanowieniem, które stanowi podstawę do przeprowadzenia dalszego postępowania w zakresie podstaw wznowienia oraz do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty (art. 149 § 2 k.p.a.). W toku ponownego rozpoznania sprawy organ zastosuje się do powyższych wskazań Sądu i rozpatrzy złożony przez skarżącą wniosek o wznowienie postępowania zgodnie z żądaniem strony. Mając na względzie powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji (punkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (punkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi (200 zł), wysokość opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej będącego radcą prawnym (480 zł), wynikającego z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).