II SA/Ol 162/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora (spr.) Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2008 roku sprawy ze skargi Zakładu A na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wydania z operatu ewidencyjnego informacji o nieruchomościach i numerach ksiąg wieczystych 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Wnioskiem z dnia 23 listopada 2007 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych "[...]" zwrócił się do Starosty "[...]" o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych. Na podstawie art. 26 i art. 114 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74, ze zmianami) oraz art. 24 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U z 2005 r. Nr 240, poz. 2027, ze zmianami) Zakład domagał się podania numerów geodezyjnych i numerów ksiąg wieczystych nieruchomości H.S., położonych na terenie powiatu oraz wskazanie, czy dłużniczka jest jedynym ich właścicielem, w celu ustalenia jej zdolności płatniczych oraz ewentualnego ustanowienia zabezpieczenia hipotecznego. Postanowieniem z "[...]" Starosta, działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zmianami, dalej jako Kpa) w związku z art. 24 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, odmówił wydania z operatu ewidencyjnego informacji o nieruchomościach posiadanych przez Henrykę Sawicką. W uzasadnieniu Starosta wywiódł z treści art. 24 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz art. 26 ust. 5 i 5a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, że spełnienie żądania wnioskodawcy jest niemożliwe. W złożonym na powyższe postanowienie zażaleniu Zakład Ubezpieczeń Społecznych wywiódł, że skoro na podstawie art. 26 ustawy o systemie opieki społecznej jest uprawniony do ustanowienia hipoteki przymusowej dla dłużnika zalegającego z opłatą należności z tytułu składek, to tym samym ma prawo wystąpić z wnioskiem o dokonanie wpisu hipoteki przymusowej w księdze wieczystej. W tej sytuacji występuje bowiem jako podmiot chroniący interesy Państwa, któremu ustawodawca przyznał specyficzne uprawnienia w zakresie egzekucji należności z tytułu składek. Zakład zauważył, że fakt posiadania prawa do żądania wyjawienia majątku dłużnika nie powoduje utraty prawa do żądania informacji w oparciu o inne przepisy w celu realizacji ustawowych zadań. Podniósł ponadto, że ewidencja gruntów nie służy ochronie prawa poszczególnych podmiotów do gruntu, lecz m.in. polityce fiskalnej Państwa, prawu budowlanemu, ochronie gruntów rolnych, gospodarce przestrzennej. Wskazał również na brak podstawy prawnej zapewniającej ochronę interesów dłużników poprzez odmowę wydania informacji z ewidencji gruntów i budynków podmiotom realizującym pośrednio interesy Państwa. Interes prawny żalącego się można wywieść m.in. z art. 26 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Postanowieniem z "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego "[...]" utrzymał w mocy postanowienie Starosty. W uzasadnieniu wskazał, że podstawową formą udzielania pisemnych informacji z ewidencji gruntów i budynków jest wypis z ewidencji gruntów. W każdym przypadku pisemne informacje organu ewidencyjnego zawierające takie dane mają jednak charakter zaświadczenia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż urzędowo potwierdzają ujawniony w ewidencji stan prawny nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 217 § 2 i art. 218 Kpa uzyskanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego uzależnione jest od wykazania przez wnioskodawcę własnego interesu prawnego uzasadniającego ich wydanie. W tym celu niezbędne jest wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego zobowiązującego organ do wydania żądanego dokumentu lub uprawniającego wnioskodawcę do jego otrzymania. W ocenie organu odwoławczego nie można wyprowadzić istnienia interesu prawnego z art. 26 i art. 114 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Fakt, iż zostanie wszczęte lub już toczy się postępowanie egzekucyjne, nie oznacza bowiem istnienia interesu prawnego wierzyciela w otrzymaniu zaświadczenia dotyczącego nieruchomości mogących stanowić własność dłużnika. Podniesiono również, że żaden przepis prawa nie obliguje wierzyciela do dostarczenia organom egzekucyjnym zaświadczeń organu administracji publicznej wskazujących składniki majątku dłużnika, gdyż ZUS - jako wierzyciel - może realizować swoje prawa w innym przewidzianym przez prawo trybie, w szczególności stosując uregulowania art. 761 § 1 oraz art. art. 913-920 Kodeksu postępowania cywilnego. W złożonej skardze Zakład Ubezpieczeń Społecznych przytoczył argumentację powołaną w zażaleniu. Podkreślił ponadto, że z treści jego wniosku z dnia 23 listopada 2007 r. nie wynika, aby żądał wydania zaświadczenia w myśl art. 217 Kpa, lecz wystąpił jedynie z wnioskiem o udzielenie informacji na temat posiadanych przez dłużnika nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania administracyjnego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zmianami) oraz art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zmianami) sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje jedynie wówczas, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia takiego naruszenia Kontrolowane postępowanie zostało wszczęte na wniosek o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych, w którym skarżący zażądał od Starosty informacji, czy dłużniczka H.S. posiada nieruchomości na terenie powiatu oraz podania numerów geodezyjnych i numerów ksiąg wieczystych tych nieruchomości i wskazanie, czy dłużniczka jest jedynym ich właścicielem, w celu ustalenia jej zdolności płatniczych w postępowaniu o umorzenie należności oraz ewentualnego ustanowienia zabezpieczenia hipotecznego powstałych zaległości. Jako podstawę prawną żądania wskazano art. 26 i art. 114 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 24 ust. 2 i 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia "[...]", na podstawie art. 219 Kpa w związku z art. 24 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, odmówił wydania z operatu ewidencyjnego informacji o nieruchomościach, posiadanych przez dłużniczkę. W ocenie Sądu, w przedstawionym stanie faktycznym oraz wobec zarzutów skarżącego, organy obu instancji zaniechały ustalenia czego dotyczył wniosek strony, który wszczął postępowanie administracyjne w sprawie, tj. czy wydania wypisu lub wyrysu z ewidencji gruntów, czy też dostępu do informacji publicznej, które to postępowanie regulowane jest przepisami ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926, ze zmianami). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że w razie wszczęcia postępowania na wniosek strony - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ jest bowiem związany tym żądaniem. Treść żądania wyznacza konkretną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma podstawowe znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990/2-3/47, z dnia 5 stycznia 1998 r., sygn. II SA 1396/97, niepublikowany, z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/96, niepublikowany oraz z dnia 24 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1091/99, niepublikowany). O charakterze pisma decyduje wyłączne strona, zaś organ administracji w razie wątpliwości ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Taki tok postępowania nakazuje zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 Kpa. Wobec powyższego wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania podania i intencji jego autora, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. W tej sytuacji organ administracji publicznej, stosownie do art. 64 § 2 Kpa, zobowiązany jest do wezwania wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie wezwały jednak wnioskodawcy do jednoznacznego określenia przedmiotu żądania, czym naruszyły wyżej powołane wyżej przepisy prawa. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że podstawową formą udzielania pisemnych informacji z ewidencji gruntów i budynków jest wypis z ewidencji gruntów i budynków. Z treści wniosku skarżącego wynika jednak, że wystąpił on do starosty o udostępnienie m.in. numerów ksiąg wieczystych nieruchomości z ewidencji budynków i gruntów posiadanych przez dłużniczki. Wskazać należy, iż stosownie do art. 22 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Natomiast z art. 24 tej ustawy wynika, że informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów (ust. 1). Informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne. Informacji tych udziela się odpłatnie (ust. 2). Wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego są wydawane przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków odpłatnie na żądanie właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajduje się grunt, budynek lub lokal, osób fizycznych i prawnych oraz innych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, które mają interes prawny w tym zakresie, a także na żądanie zainteresowanych organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego (ust. 3). Powyższe przepisy nie stanowią jedynej podstawy prawnej udzielania informacji. Stosownie do § 51 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U Nr 38, poz. 454) udostępnienie przez starostę danych ewidencyjnych może przybierać formę nie tylko wypisów z rejestrów i kartotek oraz wyrysów z mapy ewidencyjnej, ale również komputerowych wydruków mapy ewidencyjnej, rejestrów, kartotek, zestawień, wykazów i skorowidzów, plików komputerowych czy też informacji przekazywanych ustnie i wizualnie. Reasumując Sąd stwierdza, że organy obu instancji arbitralnie uznały, że skarżący zażądał wydania wypisu lub wyrysu z ewidencji gruntów w postaci zaświadczenia, nie zwracając się do wnioskodawcy o sprecyzowanie treści wniosku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wyjaśni, czy skarżący żąda wydania wypisu lub wyrysu z ewidencji gruntów, czy też dostępu do informacji publicznej, które to postępowanie regulowane jest zapisami ustawy o ochronie danych osobowych. Jednoznaczne ustalenie w powyższym zakresie pozwoli na prawidłowe rozpoznanie wniosku przy zastosowaniu właściwej procedury, przez właściwy organ. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdza, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 wskazanej wyżej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.