II SA/Ol 162/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia K. w M. na postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz Stowarzyszenia K. w M. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 2 października 2024 r., na adres poczty elektronicznej Starostwa Powiatowego w [...], wpłynął wniosek Stowarzyszenia [...], w skrócie [...], o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia 12 sierpnia 2019 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku produkcyjnego – hali minibrowaru wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przyłączami: wodociągowym, elektroenergetycznym, wewnętrzną i zewnętrzną instalacją gazową z podziemnym zbiornikiem na gaz płynny na dz. nr. [...] obr. [...] oraz przyłączem kanalizacji sanitarnej na dz. nr [...] i [...] obr. [...], gmina [...]. Ten sam wniosek Stowarzyszenia [...] wpłynął do Starosty [...] w dniu 8 października 2024 r., za pośrednictwem Prokuratury Rejonowej w [...]. Starosta [...] pismem z 15 października 2024 r. wezwał Stowarzyszenie [...] do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z 12 sierpnia 2019 r., pod groźbą pozostawienia go bez rozpoznania, poprzez złożenie go w przypisanej przepisami prawa formie. 22 października 2024 r. Stowarzyszenie [...] uzupełniło braki formalne wniosku, składając w formie pisemnej podpisany wniosek przez przedstawiciela reprezentującego Stowarzyszenie [...] – W. O.. Jako podstawę wznowienia Stowarzyszenie [...] wskazało przepis art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.. Jego zdaniem decyzja Starosty [...] z dnia 12 sierpnia 2019 r. została wydana w wyniku przestępstwa. Decyzja o pozwoleniu na budowę [...] została wydana wbrew obowiązującemu prawu, gdyż oparta była na nieaktualnej decyzji o warunkach zabudowy, niezgodnej z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania. Osobiste i zawodowe relacje między P. J. (stroną postępowania administracyjnego i zarówno Burmistrzem [...]) a B. K. (Starosta Powiatu [...]) mogą wskazywać na stronniczość i naruszenie zasad neutralności urzędniczej. Powiązania te miały istotny wpływ na decyzję wydaną niezgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania terenu. Działania strony postępowania w osobie Burmistrza [...] wyczerpują znamiona wyłudzenia poświadczenia nieprawdy (art. 272 Kodeksu karnego). Starosta [...] (organ I instancji) postanowieniem z dnia 7 listopada 2024 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty [...] z 12 sierpnia 2019 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku produkcyjnego – hali minibrowaru wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i przyłączami. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji opisując charakter postępowania wznowieniowego oraz krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, stwierdził, że Stowarzyszenie [...] nie legitymuje się interesem prawnym, tym samym jego wniosek nie może skutecznie zainicjować postępowania wznowieniowego. Dalej organ I instancji ustalił, że wniosek z 2 października 2024 r., został złożony z przekroczeniem miesięcznego terminu, od którego Stowarzyszenie [...] dowiedziało się o decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto zwrócił uwagę, że Stowarzyszenie [...] wnosząc wniosek o wznowienie postępowania nie przywołało prawomocnego wyroku sądu, orzeczenia innego właściwego organu potwierdzającego popełnienie przestępstwa przy wydaniu decyzji. Powyższe ustalenia potwierdzają brak spełnienia przesłanek formalnych do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie decyzji ostatecznej Starosty [...] z 12 sierpnia 2019 r. Stowarzyszenie [...] wniosło zażalenie od postanowienia organu I instancji, nie zgadzając się z ustaleniami organu I instancji co do niespełnienia przesłanek formalnych do wznowienia postępowania. Wskazano, że Stowarzyszenie domagało się działania organu "z urzędu" a nie "na wniosek" jako strony postępowania. Stowarzyszenie podtrzymało swoje ustalenia co do wydania decyzji pozwolenia na budowę w wyniku przestępstwa i uważa, że są wystarczające do wznowienia postępowania przez stwierdzenie popełnienia przestępstwa. Wraz z zażaleniem Stowarzyszenie [...] wniosło o: 1. Uchylenie postanowienia Starosty [...] z 7 listopada 2024 r., 2. Umorzenie postępowania przed Starostą [...], 3. Wszczęcie postępowania wznowieniowego z urzędu przed Wojewodą Warmińsko- Mazurskim, 4. Dopuszczenie Stowarzyszenia [...] do udziału w postępowaniu nadzwyczajnym. Wojewoda postanowieniem z 13 lutego 2025 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z 7 listopada 2024 r. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że jak wynika z § 2 ust. 1 lit. b, e, f Regulaminu Stowarzyszenia [...], celem wnioskodawcy są między innymi: działania strażnicze ujawniające i udaremniające działania przeciw środowisku naturalnemu, zapobieganie niekorzystnym zjawiskom ekologicznym oraz wspieranie działań w zakresie ochrony środowiska naturalnego. Stowarzyszenie [...] można zatem zakwalifikować jako organizację ekologiczną w rozumieniu wskazanego przepisu. Stowarzyszenie to powstało i rozpoczęło działalność ponad 12 miesięcy przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania; tym samym może uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Jednakże wznowieniowe postępowanie w sprawie decyzji ostatecznej Starosty [...] z 12 sierpnia 2019 r., nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Według wojewody postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Brak takiej regulacji jest więc równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa. Z przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wynika, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Na podstawie przepisów wymienionej ustawy można stwierdzić, że udział społeczeństwa w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (a także udział organizacji w postępowaniu) będzie związany z przedsięwzięciami wymagającymi wydania decyzji środowiskowej, tj. przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięciami mogącymi potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co do których wymagana jest ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z przedsięwzięciem, które nie wymaga oceny oddziaływania na środowisko, w tym w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Decyzja Starosty [...] z 12 sierpnia 2019 r. nie została poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji. Inwestycja objęta powyższym pozwoleniem na budowę nie jest ujęta w katalogu wyszczególnionym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Powyższe dane są znane organowi z urzędu, z postępowania przeprowadzonego z wniosku Stowarzyszenia [...] i zakończonego postanowieniem Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 27 czerwca 2023 r. Tym samym nie zaistniały również okoliczności uzasadniające ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę, na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz art. 88 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Skoro postępowanie zakończone decyzją Starosty [...] z 12 sierpnia 2019 r. nie wymagało udziału społeczeństwa w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, to tym bardziej nie wymaga udziału społeczeństwa postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. Według wojewody obowiązujący porządek prawny nie zezwala na dopuszczenie organizacji społecznej w sprawie pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy w postępowaniu takim nie było przeprowadzane postępowanie z udziałem społeczeństwa w oparciu o uregulowania wskazanej ustawy z dnia 3 października 2008 r. Ponadto Stowarzyszenie [...] nie uprawdopodobniło również interesu społecznego, który uzasadniałby wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...]. Skargę na postanowienie wojewody wywiodło Stowarzyszenie [...], wnosząc o uchylenie postanowień zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono obrazę przepisów procedury administracyjnej polegające na: 1. Nieuwzględnieniu okoliczności nakazującej rozpatrzenie sprawy wznowieniowej w pierwszej instancji przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego. 2. Naruszenie zasady praworządności poprzez odmowę wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w trybie wznowienia z urzędu. 3. Wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji w trybie wznowienia w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania mogą być wyłącznie przesłanki wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. 4. Wydanie decyzji, która stanowi oczywiste popełnienie przestępstwa przez wojewodę w celu obrony przed odpowiedzialnością polityczną, finansową i karną za przyznanie dotacji publicznych i europejskich na budowę browaru A. J. na posesji Burmistrza Miasta [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2024 r. poz. 1267). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2024 r. poz. 935 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie wojewody z 13 lutego 2025 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z 7 listopada 2024 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty [...] z 12 sierpnia 2019 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku produkcyjnego – hali minibrowaru wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i przyłączami. Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), w skrócie k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (31 § 2 k.p.a.). Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (31 § 3 k.p.a.). Podkreślić należy, że wniosek w niniejszej sprawie dotyczył wszczęcia postępowania wznowieniowego. Wszczęcie postępowania na żądanie organizacji społecznej na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. uzależnione jest od spełnienia przesłanek wskazanych w ostatnim zdaniu art. 31 § 1 k.p.a. Oznacza to, że rozpatrując to żądanie organ bada jedynie, czy za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny oraz czy dana sprawa mieści się w zakresie działalności statutowej organizacji społecznej występującej z żądaniem. Kwestia podstaw do określonego rozstrzygnięcia sprawy wszczętej na żądanie organizacji społecznej wykracza poza zakres tego badania. Innymi słowy, jeżeli żądanie wszczęcia postępowania z urzędu na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej oraz przemawia za tym interes społeczny, to organ wszczyna postępowanie z urzędu i po wszczęciu postępowania dokonuje oceny, czy istnieją przesłanki do wydania decyzji o określonej treści (vide: wyrok NSA z 14 stycznia 2025 r., sygn. III OSK 1052/23; dostępny w CBOSA). Należy mieć na uwadze w kontekście rozpoznawanej sprawy, że przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest weryfikacja decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym. Ma to następstwa dla ukształtowania dopuszczalności wszczęcia postępowania w trybach nadzwyczajnych, w których istotą jest poddanie weryfikacji zgodności z prawem decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, a zatem przyjęcie poza wyjątkami w zakresie postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, zasady oficjalności. Postępowania nadzwyczajne mogą być wszczęte nie tylko na żądanie strony, ale i z urzędu. To, że celem postępowań nadzwyczajnych jest zapewnienie realizacji zasady praworządności, uzasadnia niestosowanie przyjętego w regulacji materialnego prawa administracyjnego ograniczenia dopuszczalności żądania wszczęcia postępowania w trybie postępowania nadzwyczajnego. Organy administracji publicznej obowiązane z urzędu stać na straży praworządności (art. 7 norma pierwsza) nie mogą wykluczyć skuteczności żądania wszczęcia postępowania przez organizację społeczną w trybie nadzwyczajnym. Wyprowadzenie zatem odmowy wszczęcia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego z przepisów prawa materialnego, które wyłączały w postępowaniu zwykłym udział organizacji społecznej, stanowi naruszenie prawa. W trybie postępowań nadzwyczajnych żądanie wszczęcia postępowania złożone przez organizację społeczną wymaga zatem rozpoznania na podstawie art. 31 (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 14 Wydanie, s. 243). W myśl art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna ma więc legitymację do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania zwykłego, jak i postępowań nadzwyczajnych. Organ wszczyna wówczas postępowanie z urzędu (art. 31 § 2 k.p.a.). Niedopuszczalne jest również w tym przypadku wszczęcie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 145a i art. 145b (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 14 Wydanie, s. 682). Najistotniejszą kluczową kwestią dla prawidłowego rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty [...] z 12 sierpnia 2019 r. jest zbadanie spełnienia przez Stowarzyszenie przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu było zatem zweryfikowanie, czy za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny oraz czy dana sprawa mieści się w zakresie działalności statutowej organizacji społecznej występującej z żądaniem, a więc Stowarzyszenia [...]. Organ odwoławczy stanął zaś na stanowisku, że wznowienie postępowania w sprawie decyzji ostatecznej Starosty [...] z 12 sierpnia 2019 r., nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Według wojewody postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Wojewoda podniósł również, że wniosek o wznowienie postępowania nie zawierał uzasadnienia interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem takiego postępowania, choć skarżące Stowarzyszenie wskazywało np. na potencjalne zagrożenie utraty środków unijnych, do czego organ II instancji się nie odniósł. Z kolei organ I instancji stwierdził, że Stowarzyszenie [...] nie legitymuje się interesem prawnym, tym samym jego wniosek nie może skutecznie zainicjować postępowania wznowieniowego. Ponadto zwrócił uwagę, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po terminie. Argumentacja organów jest ogólna, chaotyczna oraz wielowątkowa i wskazuje, że nie rozpoznały one prawidłowo wniosku o wznowienie postepowania, ponieważ nie zbadały przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a., co stanowi pierwszy etap badania takiego wniosku, w sytuacji gdy wnosi go taka organizacja jak skarżące Stowarzyszenie. Dopiero w późniejszym etapie następuje badanie przesłanki wznowieniowej, na którą powołuje się wnioskodawca. Tymczasem organy odmawiając wznowienia postępowania w sprawie wskazywały bądź na to, że postępowanie, którego wznowienia domaga się strona nie jest postępowaniem wymagającym udziały społeczeństwa w myśl ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, bądź na to, że stowarzyszenie nie ma interesu prawnego. Organ odwoławczy dołożył do tego niewykazanie przesłanki wznowieniowej poprzez brak załączenia odpowiedniego wyroku sądu. Uszło jednak uwadze organów, że ich podstawowym zadaniem, od którego powinny wyjść, jest właśnie zbadanie i analiza przesłanek formalnych z art. 31 § 1 k.p.a. Dopiero kolejnym etapem jest weryfikacja przesłanki wznowieniowej, przy czym wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienie, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Ustalenie zaś, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. skutkuje koniecznością wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazać bowiem trzeba, że ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. Przesłanką odmowy wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia; może natomiast być żądanie wznowienia postępowania z przyczyny innej niż wymienione enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 czerwca 1991 r. sygn. akt IV SA 487/91; dostępny w CBOSA). Niedopełnienie zaś podstawowego obowiązku weryfikacji przesłanek wskazanych w art. 31 § 1 k.p.a. stanowi o istotnym naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę zaprezentowane wskazania sądu. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd w pkt I uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego sąd orzekł w pkt II na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.