II SA/Ol 163/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2018r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Burmistrza na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"r. Nr "[...]" w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis w kwocie 200 zł (dwieście). WSA/pos.1- sentencja postanowienia 1. Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania G. S., uchyliło decyzję z dnia "[...]"r . wydaną z upoważnienia Burmistrza przez Zastępcę Burmistrza w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego - chlewni o łącznej obsadzie do 205,8DJP, na działce nr "[...]", obręb J., gmina L., powiat działdowski i orzekło co do istotny sprawy w ten sposób, że określono środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia opisanego wyżej. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r. poz. 935) oraz art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 62 ust. 1, art. 66 ust. 1, 1a, 2, 5 i 6, art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 73 ust. 1, art. 74 ust. 1 pkt 2, 3, 3a i 6, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82, art. 85 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U. z 2016r. poz. 353, ze zm), dalej zwana: ustawą środowiskową, w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 9 października 2015r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015r. poz. 1936), § 3 ust. 1 pkt 103 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. Dz.U. z 2016r. poz. 71). 2. Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożył Burmistrz, w której zarzucił naruszenie zasad postępowania administracyjnego tj. art. 8, art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa oraz zasady prawdy obiektywnej poprzez nie ponowienie procedury uzyskania uzgodnień i opinii, brak aktualizacji raportu o środowiskowych uwarunkowaniach zważywszy na znaczny czasookres między datą uzyskania tych opinii, uzgodnień i raportu a datą wydania decyzji, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 8 k.p.a. które miało wpływ na wynik sprawy poprzez bezkrytyczne przyjęcie raportu niezgodnego ze stanem faktycznym, nadto zarzucono naruszenie licznych przepisów ustawy środowiskowej tj. art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. 1 a), art. 66 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 1, art. 71 ust. 1, art. 79 ust. 1 i art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a) i b). 3. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie. W uzasadnieniu stwierdziło, że skargę wniósł podmiot, który nie posiada legitymacji skargowej. Wyjaśniono, że powierzenie organowi administracyjnemu właściwości do orzekania w sprawach indywidualnych w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przezeń swego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Ponieważ skarga pochodzi od Burmistrza, który jednocześnie był organem pierwszej instancji rozstrzygającym sprawę administracyjną dotyczącą ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oczywistym pozostaje, że nie jest od podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego wydaną w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądownictwa administracyjnego jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości Sądu, bowiem dotyczy działalności organów administracji publicznej, skargę wniesie uprawniony podmiot po wyczerpaniu środków zaskarżenia, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i zostanie złożona w terminie. W niniejszej sprawie skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1369, ze zm) dalej jako: ustawa p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Ponadto do wniesienia skargi jest uprawniony również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Stosownie zaś do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wskazane w pkt. 1-5 ww. przepisu. Przyczyną niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej, wynikającą z powyższego przepisu jest złożenie skargi przez podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia danego rodzaju skargi do sądu administracyjnego. Na gruncie art. 50 ustawy p.p.s.a. w doktrynie podkreśla się, że struktura postępowania sądowoadministracyjnego ukształtowana jest jako spór prowadzony przed niezawisłym sądem przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielenia ochrony prawnej (skarżącego) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Postępowanie sądowoadministracyjne, analogicznie jak każde sporne postępowanie sądowe, nie może natomiast zostać wszczęte z urzędu przez sam sąd. Nie może też zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani przez inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji, w tym również przez organ wyższego stopnia. Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (zob. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 212). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, utrwalonym na tle analizowanego unormowania, wypracowany został pogląd o braku przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym po stronie organu, który w postępowaniu administracyjnym wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji (zob. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016r. sygn. I OPS 2/15, wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2016r. sygn. akt I OSK 1579/16, postanowienie NSA z dnia 2 marca 2006r., sygn. akt II GSK 387/05 oraz wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006r., sygn. akt OSK 460/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się również, że organ jednostki samorządu terytorialnego nie może zajmować w tej samej sprawie z zakresu administracji publicznej różnej pozycji, to jest: organu wydającego decyzję lub strony postępowania, w zależności od etapu załatwiania sprawy. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że organ orzekający w sprawie w pierwszej instancji nie jest uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na orzeczenie organu odwoławczego wydane w tej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1017/04, dostępne CBOSA). Rola organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami proceduralnymi, przyznającymi tym organom kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie zindywidualizowanego aktu prawnego (decyzji, postanowienia) skierowanego do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej, co implikuje brak możliwości dochodzenia przez ten organ interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Dodać należy, że analogiczne stanowisko prezentowane było również w orzecznictwie wydawanym na tle art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), w którym podkreślano, że brak jest przepisu prawa, który przyznawałby organowi pierwszej instancji uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcie w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcie w drodze skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 1997 r., sygn. akt IV SA 802/95, ONSA 1997 nr 4, poz. 179). Pogląd ten jest aktualny w niniejszej sprawie, dotyczącej decyzji Kolegium uchylającej decyzję Burmistrza i orzekającej o istocie sprawy poprzez określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Skarżący organ wydając decyzję odmowną z dnia "[...]"r. nie działał jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczyła sprawa, ale występował jako organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. W rzeczonej sprawie nie ulega wątpliwości, że Burmistrz jest organem, który wydał akt poprzedzający zaskarżoną decyzję Kolegium, bowiem decyzję z jego upoważnienia wydał Zastępca Burmistrza. W tej sytuacji, pozycji procesowej skarżącego nie można zakwalifikować inaczej niż jako organu I instancji. Organ ten nie należy zatem do kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi na decyzję dotyczącą uchylenia wydanej przezeń decyzji, wymienionych w art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a. Nie należy także do wskazanego przez art. 50 § 2 tej ustawy kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi z mocy innej ustawy. Wniesioną w tych warunkach skargę, jako niedopuszczalną, należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł Sąd orzekł zwrócić skarżącemu stosownie do zapisu art. 232 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.