II SA/Ol 163/19

Dnia 21 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 roku sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia"[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia "[...]", wydaną przez Wójta Gminy M. na podstawie art. 9 ust. 2, art.12 ust. 1 i 2, art. 22 ust. 1 i art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 554 ze zm., dalej jako: u.p.o.u.a.), po rozpatrzeniu wniosku B. K. (dalej jako: skarżąca), odmówiono przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres od dnia 1 października 2018r. do dnia 31 sierpnia 2019r. W uzasadnieniu podano, że skarżąca uzyskała dochód w postaci renty rodzinnej w wysokości 878,12 zł. Tym samym kryterium dochodowe, pozwalające na przyznanie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego zostało przekroczone o 153,12 zł. W piśmie z dnia 3 grudnia 2018r. skarżąca zwróciła się do organu z prośbą o ponowne przywrócenie jej alimentów. Podniosła, że we wrześniu i październiku dostała rentę w wysokości 878,12 zł, ale od listopada otrzymuje kwotę 462,56 zł, gdyż jej siostra rozpoczęła nauka i dostają rentę po połowie. Wyjaśniła, że w czasie przebywania w rodzinie zastępczej, od lutego 2015r. do ukończenia 18 lat, jej matka przesyłała jej rocznie po 300 zł alimentów. Od momentu ukończenia 18 lat utrzymuje się z renty po ojcu, jednak nie jest w stanie opłacić bursy, kupić ubrań, wyżywić się i opłacić stancji w weekendy. Podkreśliła, iż chciałaby skończyć szkołę i uczyć się dalej, gdyż do ukończenia technikum i zdania matury zostało jej tylko 2 lata, a przy tak niskiej rencie, musiałaby pójść do pracy, aby mieć za co żyć. Nadmieniła, że uczestniczy w programie usamodzielnienia prowadzonym przez PCPR w E. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E., uznając pismo skarżącej z dnia 3 grudnia 2018r. za odwołanie, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie, czy możliwe jest przyjęcie, że zmiana liczby osób uprawnionych do renty rodzinnej, a wskutek tego obniżenie wysokości tejże renty w przeliczeniu na osobę, powoduje utratę dochodu w myśl art. 2 pkt 17 lit. d w zw. z art. 9 ust. 3 u.p.o.u.a. Wskazano, że w ocenie Kolegium literalne brzmienie art. 2 pkt 17 lit. d) u.p.o.u.a. nie pozwala na przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do utraty dochodu w postaci zmniejszenia (od listopada 2018r.) wysokości renty rodzinnej, a tylko takie stwierdzenie utraty dochodu upoważniałoby do jego pominięcia i skutkowałoby spełnieniem przez odwołującą się kryterium dochodowego. Kwotowe zmniejszenie wysokości renty rodzinnej nie oznacza utraty samego uprawnienia do tego rodzaju renty. Zaznaczono, że katalog przypadków utraty dochodu, określony w art. 2 pkt 17 lit. a) u.p.o.u.a. jest katalogiem zamkniętym. Tym samym organy nie są uprawnione do rozszerzania katalogu przesłanek utraty dochodu np. o sytuację obniżenia wysokości renty rodzinnej. Również sytuacja materialna skarżącej nie wpływa na stanowisko organu, gdyż najbardziej istotne znaczenie ma rozumiana w sensie ścisłym treść powołanego przepisu. Wyjaśniono, że organ zasadnie zastosował art. 9 ust. 4a u.p.o.u.a. Skoro skarżąca uzyskała uprawnienie do renty rodzinnej począwszy od września 2018r., to należało zaliczyć jako dochód uzyskany kwotę renty rodzinnej za miesiąc październik 2018r., w udokumentowanej wysokości 878,12 zł netto, co z kolei w zestawieniu z okolicznością nieuzyskania żadnego dochodu w roku "bazowym" 2017 ukształtowało dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w wyżej wskazanej kwocie 878,12 zł, przekraczającej kryterium dochodowe wynoszące 725 zł. W skardze na powyższą decyzję skarżąca powołała się na treść art. 7a § 1 oraz art. 81a § 1 k.p.a. Podała, że opuściła rodzinę zastępczą we wrześniu 2018r. i musi mieć fundusze na utrzymanie się, zaś jej dochód jest pomniejszony, gdyż otrzymuje połowę pełnej wysokości renty po zmarłym ojcu, tj. 462,56 zł. Mimo, iż Kolegium nie uznało zmniejszenia wysokości renty jako dochodu utraconego, to faktycznie utraciła pieniądze niezbędne jej do życia i w chwili obecnej nie jest w stanie samodzielnie utrzymać się i zapewnić sobie podstawowych środków do życia. Dodała, iż aktualnie uczy się i chciałaby zdobyć wykształcenie, ale posiadane środki finansowe zmuszają ją do zaciągnięcia pożyczki u rodziny, aby dalej kontynuować naukę. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniesiono, że w ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie nie występują wskazane przez skarżącą "nie dające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego" (art. 81 a § 1 k.p.a.), ani też "wątpliwości co do treści normy prawnej" (art. 7 a § 1 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r., poz. 2107 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Przy czym kwestią sporną jest prawidłowości ustalenia dochodu skarżącej. Przede wszystkim należy wskazać, że celem powołanej ustawy, jak wynika z jej preambuły, jest realizacja konstytucyjnej zasady pomocniczości, która nakłada na państwo obowiązek wspierania jedynie tych osób ubogich, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji. W związku z tym ustawodawca w art. 9 ust. 2 u.p.o.u.a. ograniczył krąg osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń, stanowiąc, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Pojęcie dochodu oraz dochodu rodziny zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 4 i 5 u.p.o.u.a. poprzez odesłanie do definicji dochodu i dochodu rodziny unormowanych w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. Przy czym stosownie do art. 2 pkt 5a) u.p.o.u.a. dochodem członka rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.o.u.a. w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, ustalając dochód członka rodziny, osiągnięty w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Natomiast w myśl ust. 4a tego artykułu w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy jego dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W niniejszej sprawie organ ustalił, że skarżąca w roku poprzedzającym okres świadczeniowy, tzn. w 2017r. nie uzyskała żadnego dochodu. Natomiast od 1 września 2018r. skarżąca uzyskała dochód w postaci renty rodzinnej. Przy czym organ uwzględnił wysokość renty, jak skarżąca otrzymała w październiku 2018r., czyli 878,12 zł, podczas gdy już od 1 listopada 2018r. wysokość tego świadczenia została rozdzielona na 2 osoby uprawnione, co zmniejszyło dochód skarżącej do kwoty 462,56 zł. Należy w związku z tym zauważyć, że gdyby siostra skarżącej uzyskała prawo do renty rodzinnej nie od 1 listopada 2018r., lecz miesiąc wcześniej, to organ musiałby uwzględnić niższą kwotę świadczenia. Jednakże w niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę na inną istotną okoliczność. Mianowicie świadczenie alimentacyjne od matki skarżącej zostało zasądzone także na rzecz siostry skarżącej – S., która także otrzymała prawo do przedmiotowej renty rodzinnej. W przypadku zatem wystąpienie o przyznanie świadczenia alimentacyjnego także przez siostrę skarżącej i w przypadku analogicznej sytuacji braku dochodu w roku poprzedzającym okres świadczeniowy, organ musiałby uwzględnić kwotę tej samej renty rodzinnej, ale już w niższej wysokości. Powstałaby zatem sytuacja, w której dwie osoby, której źródłem dochodu jest ta sama renta rodzinna, znalazłyby się w zupełnie rożnej sytuacji prawnej. Taka interpretacja prawa jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości, szczególnie akcentowaną w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Zasada ta oznacza w szczególności nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną, powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (np. wyroki z: 5 listopada 1997r., sygn. K. 22/97, OTK ZU Nr 3-4/1997; 18 stycznia 2000r., sygn. K. 17/99, OTK ZU Nr 1/2000, poz. 4; 12 grudnia 2000r., sygn. SK 9/00, OTK ZU Nr 8/2000, poz. 297). Ponadto Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie prezentuje stanowisko, że zachodzi ścisły związek między zasadą równości wobec prawa a zasadą sprawiedliwości społecznej. Obie zasady w znacznym stopniu nakładają się na siebie. Zasada sprawiedliwości społecznej nakazuje w szczególności równe traktowanie podmiotów prawa charakteryzujących się daną istotną cechą, a różnicowanie podmiotów prawa jest dopuszczalne na gruncie zasady równości, jeżeli służy realizacji sprawiedliwości społecznej. Oczywistą konsekwencją tegoż jest stwierdzenie, że zróżnicowanie niesprawiedliwe jest zakazane (por. wyrok TK z dnia 28 marca 2007r., sygn. akt K 40/04). Oceniając zasadność zarzutów odnoszących się do zasady równości wobec prawa, należy najpierw zbadać, czy istnieje jakaś cecha wspólna, uzasadniająca podobne traktowanie adresatów wskazanej normy prawnej, ustalić kryterium, według którego te podmioty zostały przez kwestionowany przepis różnie potraktowane, a następnie rozważyć, czy ta odmienność jest uzasadniona (por. wyrok TK z 16 grudnia 1997 r., sygn. K. 8/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 70). W związku z powyższym w ocenie Sądu interpretacja przepisów określających sposób ustalania dochodu skarżącej w niniejszej sprawie musi być dokonana w taki sposób, aby nie miała charakteru dyskryminującego. W związku z tym w niniejszej sprawie nie chodzi o utratę dochodu w rozumieniu przepisów u.p.o.u.a., lecz o ustalenie jego wysokości w taki sposób, aby nie różnicować osób chrakteryzujących się tą samą cechą istotną, którą w tym wypadku jest dochód z jednej i tej samej renty rodzinnej. Zważyć przy tym należy, że nowelizacją dokonaną na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r. poz. 935) wprowadzono do Kodeksu postępowania administracyjnego między innymi zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a k.p.a.), zgodnie z którą we wszystkich tych przypadkach, w których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 grudnia 2018r. (sygn. akt IV SA/Gl 670/18, dostępny w Internecie) w regulacji tej urzeczywistnienie swoje znalazła zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (in dubio pro libertate). Zasada ta pozwala przy tym na realizację zasady zaufania do organu, ustanowioną w art. 8 k.p.a. Takie unormowanie wynika z tego, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wprowadzone rozwiązanie "przyjaznej interpretacji prawa" ogranicza ryzyko obciążenia strony skutkami niejasności przepisów, a tym samym chroni zaufanie obywateli do państwa i jego konstytucyjności. Nie może przy tym budzić jakichkolwiek wątpliwości, że zasada in dubio pro libertate przenika całe prawo administracyjne, a niejednoznaczność przepisów prawa nie powinna rodzić negatywnych konsekwencji dla stron postępowania, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku (np. administracyjnej kary pieniężnej), bądź ograniczenie lub odebranie przysługującego stronie uprawnienia. Przez "korzyść strony" należy rozumieć optymalne dla niej rozwiązanie prawne spośród tych, które zarysowały się w trakcie wykładni przepisu. O tym, który wynik wykładni jest korzystny (a w razie kilku potencjalnie odpowiadających interesom strony sposobów interpretacji przepisów – najbardziej korzystny), powinno decydować stanowisko strony, wynikające z treści jej żądania lub wskazane w toku postępowania, nie zaś dowolna ocena organu. Ocena organu może doprowadzić do kilku możliwych rezultatów interpretacyjnych, dając organowi możliwość uznania różnych rezultatów za prawidłowe według własnego uznania, jednak w świetle przepisu art. 7a § 1 k.p.a. organ powinien uznać za jedynie słuszny ten rezultat, który da najkorzystniejsze dla strony rozstrzygnięcie. W związku z powyższym organ winien ponownie rozpoznać wniosek skarżącej, mając na względzie powyższe wskazania Sądu co do kwestii możliwości przyznania świadczenia od 1 listopada 2018r. W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c u.p.o.u.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.