II SA/Ol 163/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Wnioskiem z 5 czerwca 2023 r. Stowarzyszenie [...] (dalej: "skarżący") zwróciło się do Burmistrza Mikołajek (dalej: "Burmistrz", "organ") o udzielenie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na dziewięć pytań zawartych we wniosku. Pismami z 19 czerwca 2023 r. Burmistrz udzielił odpowiedzi na pytania od 1 do 6 oraz część pytania 9-go, informując, że odpowiedzi na pytanie 7 i pozostałą część 9-go nie są informacją publiczną. Odnosząc się do pytania 8-go o treści "Ile jest wszystkich firm realizujących usługi na rzecz naszej gminy w ostatnich 5 latach? Prosimy o podanie nazw firm oraz kwot, które uzyskały za swoje usługi na rzecz gminy?", Burmistrz wezwał skarżącego do wykazania, że za udostępnieniem wnioskowanej informacji przemawia szczególnie uzasadniony interes publiczny, gdyż żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną. Pismem z 10 lipca 2023 r. skarżący stwierdził m.in., że celem wnioskowanej informacji jest ustalenie, czy nie dochodzi do przestępczej zmowy między urzędnikami. Burmistrz decyzją z 7 sierpnia 2023 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej zawierającej się w pytaniu ósmym. Decyzję tę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") uchyliło m.in. z uwagi na konieczność wskazania konkretnych czynności jakie w sprawie należy podjąć, by udzielić żądanej informacji. Po ponownym wezwaniu skarżącego do wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, Burmistrz Mikołajek decyzją z 20 listopada 2023 r. ponownie odmówił udostępnienia informacji publicznej dotyczącej pytania o ilość firm realizujących usługi dla Gminy Mikołajki w ostatnich 5 latach i podania nazw firm oraz kwot, jakie uzyskały za swoje usługi na rzecz gminy. W uzasadnieniu stwierdził, że informacja wskazana we wniosku pod pozycją 8 stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej jako: "u.d.i.p."). Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wywiódł, że suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności czy liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona. Organ dokonał wyliczeń, z których wynika, że do przygotowania informacji należy zaangażować minimum ośmiu pracowników, którzy zlecali wykonanie usług firmom zewnętrznym. Zajęłoby to w zależności od stanowiska od 5 do 15 godzin, czyli od 24 do 120 godzin łącznie. Nakładu czasu wymaga zlokalizowanie dokumentów źródłowych, przeszukanie rejestrów, dokonanie spisu nazw podmiotów i zestawienie latami zebranych danych. Powyższe zaburzyłoby pracę urzędu, a skarżący nie wykazał dlaczego informacja miałaby być szczególnie istotna dla interesu publicznego. Skarżący składa kilka wniosków w ciągu tygodnia, a po uzyskaniu żądanych informacji nie czyni z nich jakiegokolwiek użytku dla interesu publicznego. Od powyższej decyzji odwołał się skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odwołaniu podniesiono, że informacja o firmach realizujących usługi na rzecz miasta w formie bezprzetargowej ma ścisły związek ze sposobem i zasadnością wydatkowania środków publicznych. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby taką formę świadczenia usług publikowano w BIP. Kolegium decyzją z 16 stycznia 2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji przytoczono wszystkie pytania zawarte w piśmie skarżącego, oceniając że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, jednak jednocześnie jest to informacja przetworzona. Sama publikacja udostępnionej informacji publicznej, tak aby zarówno mieszkańcy jak i podmioty gospodarcze mogły dokonać poprawności działania władz miasta, nie jest wystarczająca, aby uznać, że wnioskodawca ma realne możliwości wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego. Nie wykazał on konkretnie, w jaki sposób zamierza realnie wykorzystać uzyskane informacje, ani w jaki sposób udzielenie wnioskowanej informacji mogłoby wpłynąć na poprawę gospodarności w Mikołajkach. Argumentacja jest bardzo ogólnikowa i nie wskazuje na indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania jej dla dobra ogółu. Skarżący (Stowarzyszenie [...]) wywiódł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zarzucając naruszenie art. 1, 2, 3, 4, 5 u.d.i.p. oraz organowi odwoławczemu naruszenie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. Naruszenia polegają na bezprawnej odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz bezpodstawnym przyjęciu, że żądanie nie zawierało motywów oraz tego w jaki sposób żądane informacje zostaną wykorzystane dla dobra ogółu. Dlatego też skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji i zobowiązanie organu I instancji do niezwłocznego udostępnienia żądanych informacji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że istotą odmowy udostępnienia informacji publicznej stał się wyłącznie argument niewykazania żadnych realnych i konkretnych możliwości jej wykorzystania dla dobra ogółu. Przyczyną wniosku były ujawnione nieprawidłowości w obszarze zarządzania przez władze miasta mieniem publicznym, a skarżący poprzez publikację danych chce zapobiec dalszym możliwym nieprawidłowościom i stratom finansowym miasta. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1364, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. W wyniku takiej kontroli sądowej decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z 20 listopada 2023 r. wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć to nie argumenty podniesione w skardze były najistotniejszą podstawą rozstrzygnięcia sądu. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na to, że zaskarżona decyzja, podobnie jak i decyzja organu I instancji dotyczyła wyłącznie jednego z dziewięciu pytań zadanych przez skarżącego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Było to pytanie ósme i odnosiło się wskazania wszystkich firm realizujących usługi na rzecz gminy w ostatnich 5 latach oraz podania ich nazw i kwot, które uzyskały za swoje usługi na rzecz gminy. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą wątpliwości co do tego, że Burmistrza Miasta Mikołajki jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, jak również co do tego, że żądana przez stronę informacja stanowi informację publiczną. Kwestią budzącą rozbieżności pozostaje natomiast to, czy żądana przez skarżącego informacja publiczna stanowi informację publiczną przetworzoną, a w związku z tym czy skarżący zobowiązany był do wykazywania szczególnej istotności dla interesu publicznego i w konsekwencji czy go wykazał. Pojęcie "informacji publicznej" zostało określone w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., gdzie wskazano, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., ustawodawca odwołał się więc do kategorii sprawy publicznej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności walor informacji publicznej będą posiadały informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p.), stąd też jakiekolwiek dysponowanie tym majątkiem będzie stanowiło informację publiczną, niezależnie nawet od przeznaczenia wydatkowanych środków publicznych i celu jaki mają one zaspokoić. To nie przeznaczenie środków publicznych decyduje bowiem o tym, czy konkretna informacja ma walor informacji publicznej. Już bowiem sam fakt ich wydatkowania sprawia, że informacje na ten temat mają publiczny charakter i winny podlegać ujawnieniu w trybie i na zasadach określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej (por. wyroki WSA w Łodzi z dnia 30 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 17/16, oraz WSA we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wr 323/15 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu). Odmawiając udostępnienia informacji publicznej żądanej przez skarżącego, organ uznał, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, w związku z czym wnioskodawca winien wykazać, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej. Stanowi ona jedynie w art. 3 ust. 1 pkt 1, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Lukę tę wypełnia orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym przyjmuje się, że informacja prosta to taka, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 334/19). Dostęp do informacji publicznej ( tej określanej jako prosta) nie jest sformalizowany, natomiast udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 488/18). Podkreślić należy, że charakter informacji publicznej przetworzonej mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają wykonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2951/16). Tak więc suma informacji prostych może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga zgromadzenia danych poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i angażuje środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania organu (por. wyroki NSA: z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11 oraz z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12). W takiej sytuacji organ zobowiązany jest do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań (wyroki NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 i z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11, CBOSA). Tak więc, podmiot zobowiązany przy kwalifikacji żądanej informacji publicznej jako informacji przetworzonej jest zobligowany do wskazania, szczegółowej identyfikacji czynności (co do ilości i zakresu), które musi podjąć w celu wytworzenia danej informacji przetworzonej. Zazwyczaj chodzi o te czynności, których celem jest wyodrębnienie określonych informacji prostych (dokumentów) ze zbioru informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 518/19). Burmistrz rozpoznając wniosek skarżącego ( w zakresie pytania ósmego ) stwierdził, że do przygotowania odpowiedzi na wniosek należałoby zaangażować minimum ośmiu pracowników, którzy zlecali wykonywanie usług. Zajęłoby to w zależności od stanowiska od 3 do 15 godzin, czyli łącznie od 24 do 120 godzin pracy. Przedstawione wyliczenie nie jest możliwe do zweryfikowania, ponieważ brak jest w nim danych umożliwiających dokonanie takiej czynności. Podstawową rzeczą, jakiej nie wskazał organ pierwszej instancji, a powinien to uczynić, była ilość firm wykonujących zlecenia na rzecz urzędu i ile mogło być tych zleceń. Rzeczą oczywistą jest to, że dane przedstawione w decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na charakter wnioskowanej informacji, mogą być danymi przybliżonymi, gdyż precyzyjne ich określenie wiązałoby się z udzieleniem informacji ( przynajmniej w części ). Bez uzyskania takich danych nie jest możliwe stwierdzenie czy żądana informacja jest przetworzona, czy prosta bo przecież inna będzie ocena wówczas, jeżeli usługi te świadczyło kilka firm, od tej kiedy tych firm mogło być kilkadziesiąt. Podobne stwierdzenie należy odnieść do łącznej ilości wykonanych prac na rzecz gminy w ostatnich 5 latach, bo rzeczą najistotniejszą przy kwalifikowaniu informacji w tym przypadku jest przybliżona łączna liczba zleceń. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że część danych zawartych w decyzji organu pierwszej instancji jest mało przekonująca. Nie wydaje się, aby w udzielenie odpowiedzi musiało być zaangażowanych minimum ośmiu pracowników, bo przecież udzielać odpowiedzi nie musi ten pracownik, który zlecał wykonanie usługi. Nie do końca zrozumiałe jest też wyliczenie czynność składających się na łączny czas realizacji wniosku, bo niby dlaczego spisanie nazwy podmiotów realizujących zlecenia miałoby zająć aż 6 godzin. Natomiast rozbicie lokalizowania dokumentów źródłowych i przeszukiwania rejestrów na dwie różne czynności wydaje się być sztuczne. Raz jeszcze należy jednak podkreślić, że wszystkie dane ( przybliżone ) należy przedstawić w taki sposób, aby możliwa była ich weryfikacja. Rozpatrując odwołanie Kolegium na powyższe okoliczności nie zwróciło uwagi, ale nie tylko na to, ponieważ organ odwoławczy nawet jednym konkretem nie odniósł się do tego, dlaczego uznaje, że udzielenie odpowiedzi na ósme pytanie będzie równoznaczne z udzieleniem informacji publicznej przetworzonej. Za taki konkret nie można uznać danych przywołanych w uzasadnieniu decyzji, gdyż różnią się one od tych, które wskazał Burmistrz i w zasadzie niewiadomą jest to, z czego one wynikają. Stwierdzić należy, że pytanie nie dotyczyło dzierżawy nieruchomości w ostatnich 15 latach, dlatego bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje to kiedy organ odwoławczy stwierdza, że przygotowanie odpowiedzi pracownikowi zajęłoby około 48 godzin ( Burmistrz wskazywał od 24 do 120 godzin i ośmiu pracowników). W tej sytuacji rzeczą oczywistą i zrozumiałą jest to, że Sąd w żadnym stopniu nie przesądza tego, jak ma być rozstrzygnięta kwestia dotyczą pytania ósmego zawartego we wniosku skarżącego z 5 czerwca 2023 r. Obecnie nie ma ku temu niezbędnych danych aby stwierdzić, czy wnioskowana informacja jest informacją prostą czy przetworzoną, natomiast dopiero w przypadku uznania informacji za przetworzoną można rozważać, czy działanie w szczególnie uzasadnionym interesie publicznym zostało przez wnioskodawcę wykazane. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią mocy decyzji organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania sądowego nie orzeczono z uwagi na brak stosownego wniosku zgłoszonego do zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku.