II SA/Ol 164/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie odtworzenia akt I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia "[...]" Starosta D., (dalej jako: "organ pierwszej instancji") na podstawie art. 61a K.p.a., odmówił "[...]" S.A. z siedzibą w W. (dalej jako: "skarżąca" lub "spółka") wszczęcia postępowania w sprawie odtworzenia akt postępowania administracyjnego, w których znajdowały się dokumenty: 1) decyzja nr "[...]" z dnia "[...]" w przedmiocie lokalizacji szczegółowej, 2) decyzja z dnia "[...]", znak "[...]" w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu lub jego części, 3) decyzja z dnia "[...]", znak "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę 4) postanowienie z dnia "[...]", znak "[...]" w sprawie wskazania terenu na budowę, 5) protokół odbioru z dnia "[...]". Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewoda (dalej jako: "organ odwoławczy") utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Ocenił bowiem, że zgodnie z art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Przedmiotowa sprawa ma zatem charakter cywilno - prawny, co oznacza, że jest regulowana przez przepisy Kodeksu cywilnego, a nie Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewoda dodał, że przepisy K.p.a. nie zawierają uregulowań dotyczących postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt administracyjnych. Do odtworzenia zniszczonych lub zaginionych akt administracyjnych należy odpowiednio stosować: art. 716, art. 717 § 1, art. 719 § 3, art. 722 - art. 729 Kodeksu postępowania cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi spółki na powyższe postanowienie Wojewody, wyrokiem z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1207/14, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji; orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu i zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd przyznał, że w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej powoływanej jako "K.p.a.", brak jest przepisów regulujących wprost sposób odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt sprawy lub jej fragmentów. Ocenił jednocześnie, że niepodjęcie działań w celu odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt sprawy stanowi istotną wadę postępowania administracyjnego mogącą wpływać na rozstrzygnięcie sprawy. Odnosząc się do kwestii przepisów, w oparciu o które takie postępowanie w przedmiocie odtworzenia akt winno być prowadzone wskazał, że właściwym jest korzystanie przez organ administracyjny - w drodze analogii - z przepisów działu IX ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", jako bardziej przystających do materii spraw administracyjnych, których specyfika wyraża się chociażby tym, że w zasadniczej części nie ulegają one przedawnieniu. Zaznaczył, że organ administracyjny w celu odtworzenia akt administracyjnych musi wszcząć odrębne postępowanie. Za niezasadne Sąd uznał stanowisko organów obu instancji, że skoro oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego, to zastosowanie winny mieć przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Regułą jest, że akta podlegają odtworzeniu przez ten organ, który je prowadził lub organ właściwy w sprawach danego rodzaju w dacie odtworzenia akt. Sąd zobowiązał organ pierwszej instancji do przeprowadzenia postępowania w sprawie odtworzenia akt, których dotyczy wniosek spółki z dnia "[...]" i zastosowania w tym celu przepisów K.p.a. oraz odpowiednio - przepisów działu IX ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postanowieniem z dnia "[...]" organ pierwszej instancji stwierdził, że nie udało się odtworzyć decyzji o pozwoleniu na budowę Pawilonu Księgarskiego "[...]" w D. przy ul. G. róg ul. M. znak: "[...]" z dnia "[...]". W uzasadnieniu postanowienia podał, że Archiwum Miasta W. Oddział w M. poinformowało, że w aktach zespołu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w D. z lat (1945) 1950 - 1973 (1975) brak jest akt Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w D., wobec czego niemożliwe jest odnalezienie decyzji z dnia "[...]" dotyczącej pozwolenia na budowę pawilonu księgarskiego "[...]" w D. przy ul. G. róg ul. M. Archiwum Państwowe w O. Oddział w N. poinformowało natomiast, że brak jest decyzji PPRN i UP oraz dokumentacji związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji. Dokumentacja ta należała do kategorii B i archiwum wskazało na sprawdzenie archiwum zakładowego Urzędu, jednakże w archiwum zakładowym organu również nie ma tych dokumentów. Ponadto organ pierwszej instancji podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. uzyskał informację, że dokumentacja Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury urzędu d. nie figuruje w ewidencji przekazanej dokumentacji aktowej do Archiwum Państwowego w O. Oddział w S., która przyjęta została przez Archiwum Państwowe w O., Oddział w N. Dokumentacja ta zaliczana była do kat. B i nie podlegała przekazaniu do Archiwum Państwowego. Organ pierwszej instancji stwierdził ponadto, że protokoły z rozpraw z toczącego się przed Sądem Rejonowym w D. postępowania z wniosku o zasiedzeniu nieruchomości, sygn. akt IX Ns 354/13 i sygn. akt I Ns 33/15, w trakcie którego przesłuchiwani byli m.in. pracownicy "[...]" w D. i kierownik budowy obiektu, również nie dały możliwości odtworzenia akt będących przedmiotem postępowania. W złożonym zażaleniu Spółka zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie: - art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 295 p.p.s.a. przez zaniechanie odtworzenia akt na podstawie przedłożonych przez spółkę prywatnych odpisów, innych pism i notatek, które przyczyniłyby się do załatwienia istoty sprawy; - art. 123 § 1 K.p.a. przez przyjęcie, że przepis ten stanowi wystarczającą podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia, podczas gdy w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. II SA/OI 1207/14 wskazano wprost na konieczność stosowania przepisów k.p.a. oraz odpowiednio przepisów działu IX p.p.s.a.; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 104 § 1 i 2 K.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a w konsekwencji bezzasadne ograniczenie postępowania administracyjnego jedynie do odtworzenia decyzji z dnia "[...]", co doprowadziło do zaniechania wydania postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty; - art. 10 § 1 K.p.a. przez uniemożliwienie spółce czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności niezawiadomienie jej przed wydaniem rozstrzygnięcia kończącego sprawę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, Postanowieniem z dnia "[...]" organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia podkreślił, że przepisy K.p.a. nie zawierają norm regulujących postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt administracyjnych, podobnie jak inne ustawy. W tej sytuacji obowiązują ogólne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasady i środki dowodowe. Zgodnie z art. 123 § 1 K.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Natomiast stosownie do art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zauważył, że tut. Sąd w powołanym wyżej wyroku sygn. akt II SA/Ol 1207/14 zobowiązał organ pierwszej instancji do przeprowadzenia postępowania w sprawie odtworzenia przedmiotowych akt stosując w tym celu przepisy K.p.a. oraz odpowiednio przepisy działu IX p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewoda stwierdził, że w kwestii zaskarżalności postanowienia z 21 września 2017 r. wydanego w postępowaniu administracyjnym należy zastosować art. 141 § 1 K.p.a. Przepisy ustawy p.p.s.a. w zakresie odtwarzania akt administracyjnych mogą być bowiem stosowane nie wprost, lecz jedynie "odpowiednio", co oznacza, że w zależności od okoliczności sprawy stosuje się je bądź w całości, bądź w części, bądź też wcale. Zdaniem Wojewody, w niniejszym przypadku mamy do czynienia z trzecią sytuacją, gdyż przemawia za tym zasada legalności działania organów administracji publicznej, zgodnie z którą w postępowaniu administracyjnym nie można pominąć art. 141 § 1 K.p.a. Ocenił, że nie jest możliwe bezpośrednie stosowanie przepisów ustawy p.p.s.a. zakresie zaskarżalności postanowień organu administracji, gdyż kwestia ta została jednoznacznie uregulowana w art. 141 § 1 Kpa. Jednocześnie stwierdził, że z uwagi na niedopuszczalność zażalenia, zarzuty zawarte w zażaleniu spółki nie mogą być ocenione. W złożonej skardze spółka zarzuciła organowi odwoławczemu: - naruszenie art. 134 K.p.a. w zw. z art. 141 § 1 K.p.a. przez błędne stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia w sytuacji gdy zaistniały przesłanki do jego rozpoznania; - art. 141 § 1 K.p.a. w zw. z art. 297 p.p.s.a. przez bezzasadne przyjęcie, że złożone zażalenie jest niedopuszczalne, w sytuacji gdy postępowanie o odtworzenie akt nie jest wprawdzie uregulowane w K.p.a., lecz tego rodzaju postępowanie jest dopuszczalne, a jego podstawę prawną stanowią przepisy procedury sądowoadministracyjnej, które w tym przypadku są stosowane per analogiam; - art. 297 p.p.s.a., który w postępowaniu o odtworzenie akt administracyjnych winien być stosowany per analogiam, stanowiący wprost, że po przeprowadzeniu postępowania winno zostać wydane postanowienie, a także w jaki sposób i w jakim zakresie zaginione akta mają być odtworzone lub że odtworzenie akt jest niemożliwe, a na wydane postanowienie przysługuje zażalenie; - art. 7, art. 8, art. 107 § 3 K.p.a. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa, a jedynie ograniczenie się do stwierdzenia, że skoro przepisy Kodeksu nie przewidują zaskarżalności postanowień dotyczących kwestii otworzenia akt administracyjnych, to takie postanowienia organu administracji są niezaskarżalne, w sytuacji gdy w tym zakresie winny być stosowane per analogiam przepisy procedury sądowoadministracyjnej. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i uchylenie również postanowienia organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do argumentów skargi stwierdził m.in., że błędny jest pogląd skarżącej o konieczności zastosowania w omawianym przypadku procedury sądowo-administracyjnej per analogiam, skoro skarżący może wystąpić do właściwego organu np. o wydanie zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określony stan prawny – potwierdzającego, że w określonej dacie określony podmiot uzyskał prawo budowy określonego obiektu budowlanego i uruchomił by wówczas postępowanie, o którym mowa w art. 217 K.p.a., gdzie odtworzenie akt (o ile akta zaginęły) mogłoby być elementem postępowania wyjaśniającego sprawy o zaświadczenie i gdzie wnioskodawcy przysługiwałoby prawa zaskarżenia w trybie art. 219 K.p.a. ewentualnego postanowienia odmownego, bez potrzeb sięgania do innych, nieprzewidzianych w prawie administracyjnym procedur. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Błędnie bowiem organy obu instancji wywiodły, że postanowienie kończące postępowanie w sprawie odtworzenia akt administracyjnych jest niezaskarżalne. Należy podnieść, że rozpatrywana sprawa była przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd, który wyrokiem z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1207/14, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji; orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu i zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc prawidłowości zastosowania w konkretnej sprawie określonych przepisów prawa, pozostających w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 3065/12, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153, są natomiast konsekwencją oceny prawnej i dotyczą sposobu procedowania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, w celu uniknięcie popełnionych błędów. Wytyczają one kierunek, w którym powinno zmierzać ponowione postępowanie, dla uniknięcia wadliwości w postaci np. uchybień procesowych związanych z wyjaśnieniem sprawy (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 278/14, CBOSA). Z treści uzasadnienia powołanego wyroku tut. Sądu wynika wprost, że akta administracyjne objęte wnioskiem spółki powinny być odtwarzane w postępowaniu administracyjnym, przy wykorzystaniu przepisów K.pa. oraz odpowiednio przepisów działu IX p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 297 p.p.s.a., po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w art. 295 i art. 296, sąd orzeka postanowieniem, w jaki sposób i w jakim zakresie zaginione akta mają być odtworzone lub że odtworzenie akt jest niemożliwe. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Dodać należy, że identyczne uregulowanie zawiera także art. 727 Kodeksu postępowania cywilnego. Odnosząc treść art. 297 p.p.s.a. – w drodze analogii – na grunt postępowania o odtworzenie akt sprawy administracyjnej, wskazać należy, że sprawa w przedmiocie odtworzenia akt będzie kończyć się postanowieniem, na które służyć będzie zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 127 § 2 w związku z art. 144 K.p.a.). Na postanowienie wydane przez organ drugiej instancji, jako orzeczenie ostateczne, będzie przysługiwać skarga od sądu administracyjnego. Przyjęcie odmiennego stanowiska, zaprezentowanego przez orzekające w sprawie organy administracji, prowadziłoby do pozbawienia strony skarżącej dwuinstancyjnej drogi postępowania administracyjnego. Pogląd powyższy jest akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. postanowienie NSA z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1492/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2353/15, WSA w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1714/15, CBOSA). Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę powyższe rozważania i ocenę prawną. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego adwokatem oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).