II SA/Ol 166/09

Dnia 21 maja 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2009 roku sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. W. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia "[...]" wydaną przez Prezydenta Miasta E. odmówiono A. W. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo – mieszkalnego w E. przy ul. W. "[...]" działka nr "[...]", obręb "[...]". W uzasadnieniu wskazano, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenie przeznaczenia terenu oraz warunków zabudowy następuje w drodze decyzji przy spełnieniu warunków określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, iż dokonano sprawdzenia wymaganych warunków w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji. Ustalono, iż inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust.1 pkt 2-5, lecz nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Podano, iż dla potrzeb analizy warunku kontynuacji funkcji czyli tzw. dobrego sąsiedztwa wokół wnioskowanej działki wyznaczono obszar analizowany zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przeprowadzono analizę funkcji i cech zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem. Podniesiono, iż eksponowana przestrzeń miejska jaką stanowi obszar dzielnicy "[...]" w E. wymaga szczególnej dbałości o zachowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno–gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W ocenie organu realizacja nowej zabudowy w przypadkowej lokalizacji mogłaby spowodować swoisty "nieład" przestrzenny, co skutkuje naruszeniem art.1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podano, iż przedmiotowa lokalizacja jest w centrum miasta, w sąsiedztwie obiektów zabytkowych, co zobowiązuje do zachowania najwyższych wymogów architektonicznych kształtowania zabudowy, zarówno pod względem formy obiektów, jak również ich skali i funkcji. Wskazano, iż wnioskowana działka ze względu na swoje ograniczone parametry geometryczne, niekorzystne ułożenie w stosunku do przewidzianej ustaleniami projektu planu pierzei ul. L. oraz niekorzystne ukształtowanie i niezgodność z ustaleniami zawartymi w projekcie planu miejscowego, konieczność zachowania obowiązujących warunków technicznych projektowania, nie może stanowić samodzielnej działki budowlanej dla wnioskowanych przez inwestora potrzeb. W świetle tych rozważań organ uznał, iż warunek tzw. dobrego sąsiedztwa nie jest spełniony, ponieważ nie można ustalić warunków zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami, a ponadto wnioskowana przez inwestora zabudowa oraz funkcje są sprzeczne z ustaleniami projektu planu miejscowego. Wskazano, iż spełnienie pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie organu, bowiem warunkiem koniecznym jest łączne spełnienie wszystkich pięciu warunków określonych w art. 61 powołanej ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A.W. Podniósł, iż w jego ocenie uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest nietrafne, gdyż warunki dobrego sąsiedztwa musi spełniać jako inwestor, co będzie określone projektem technicznym, podlegającym zatwierdzeniu przez organ architektoniczno-budowlany. Wskazał, iż dla przedmiotowego terenu nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a trudno jest przyjąć że ten plan będzie przewidywał na tej działce lokalizację parkingu podziemnego przykrytego warstwą gleby i zieleni, gdyż nie można go zmusić do inwestycji, która przyniesie wątpliwe korzyści. Odwołujący się podał, że zabudowa kubaturowa skutecznie zasłoni dotychczasowe garaże i śmietniki od ul. Z. i nie narusza ona żadnych parametrów techniczno–eksploatacyjnych, a wręcz przyczyni się do poprawy wyglądu estetycznego od strony ul. L. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podniesiono, iż miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego powinny stanowić podstawę lokalizacji zamierzeń inwestycyjnych i dlatego na pełną akceptację zasługują działania organów na rzecz ich uchwalenia. Wskazano, iż procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest długotrwała, a w odniesieniu do obszaru "[...]" w E. trwała ona od dnia 16 lutego 2006r. do dnia 18 grudnia 2008r. Jednocześnie wskazano, iż użytkowanie wieczyste działki nr "[...]" zostało nabyte przez A.W. już po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (umowa przeniesienia prawa użytkowania wieczystego gruntu z dnia 29 marca 2006r.). Wskazano, iż przedmiotowa działka jest niewielka obszarowo, o największej szerokości zaledwie 19m. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji dokonując analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 w związku z art.64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mógł pominąć ustaleń, które wynikały z zaawansowanej już procedury uchwalania planu, gdyż plan jest określoną koncepcją ukształtowania ładu przestrzennego na obszarze objętym planowaniem, którą poprzedzają szczegółowe analizy urbanistyczne. Zdaniem Kolegium w zakresie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mieści się jedynie ogólne pojęcie ładu przestrzennego, jednak przy tak zaawansowanym planowaniu nie można pominąć generalnego uwarunkowania w sytuacji zakończonej już w zasadzie procedury uchwalenia planu. W związku z tym w ocenie organu odwoławczego nie można pominąć okoliczności, dla których nie zostały uwzględnione uwagi odwołującego do projektu planu, tj. m.in. niewystarczająca wielkość działki w stosunku do wnioskowanej zabudowy, niekorzystne cechy geometryczne działki, jak również konieczność zachowania wymagań kulturowych i kompozycyjno – estetycznych. Podano, iż uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje na przedmiotowej działce zabudowy kubaturowej, zatem jego wejście w życie spowodowałoby stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, gdyby taka decyzja została wydana. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż w kontekście przedstawionych uwarunkowań faktycznych i prawnych nie został spełniony warunek wskazany w art. 61 ust.1 pkt 1 powołanej ustawy. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik A. W. – jego ojciec E. W., wnosząc o jej uchylenie. Podniósł, iż Kolegium nie wzięło pod uwagę wyjaśnień złożonych przez inwestora oraz przedłożonych przez niego dokumentów, wskazujących na fakt, że warunki określone w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy zostały w całości spełnione. Podał także, iż tak znaczna zwłoka (3 lata) pozwoliłaby mu dawno wybudować zamierzony obiekt zgodnie z koncepcją architektoniczną i projektem technicznym. W ocenie skarżącego wskazany możliwy sposób zabudowy parkingiem podziemnym również nie spełnia wymogów art. 61 ust.1 pkt 1 "o dobrym sąsiedztwie", "ładzie przestrzennym", itp., ze względu na bliskość zabudowy mieszkaniowej i budynku zabytkowego. Zarzucił, iż pominięcie jego uwag złożonych do planu zagospodarowania przestrzennego świadczy o złej woli organu działającego w celu uniemożliwienia skarżącemu zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono przy tym uwarunkowania, zwłaszcza procesowe, które znacznie przyczyniły się do długotrwałości postępowania, m.in. wskutek jego dwukrotnego zawieszania. Podano, iż obecnie uchwała Rady Miejskiej w E. z dnia "[...]" w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w E. weszła w życie. Wyjaśniono, iż nie została uwzględniona uwaga skarżącego dotycząca zabudowy przedmiotowej działki. Zatem projekt planu, ani też uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje tam zabudowy kubaturowej. W piśmie z dnia "[...]" pełnomocnik skarżącego dodatkowo podniósł, iż A. W. zakupił przedmiotową działkę jako działkę budowlaną z przeznaczeniem na tereny mieszkaniowe, co wynika z treści księgi wieczystej. Podał, iż złożony przez niego projekt inwestycji budowlanej spełnia wymogi przeznaczenia przedmiotowej działki, jak również czyni zadość planowi zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w E. uchwalonego przez Radę Miejską w E., zakładając także budowę parkingu podziemnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.nr153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Ponadto sąd administracyjny kontrolując legalność zaskarżonych decyzji bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny istniejący na dzień wydania zaskarżonej decyzji. W związku z tym w niniejszej sprawie sąd orzekał wg. stanu prawnego istniejącego na dzień orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a w tej dacie jeszcze nie obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w E. nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w E. Dokonując oceny zaskarżonych decyzji stwierdzić należy, iż zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Wskazać należy, iż w niniejszej sprawie organ odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy powołując się na okoliczność, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zważyć jednak należy, iż ocena spełnienia przesłanki określonej w tym przepisie nie może być dokonywana w oparciu o dowolnie ustalone przez organ kryteria. Stosownie bowiem do art. 61 ust. 6 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. W związku z tą delegacją zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588). Zatem odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy z powodu niespełnienia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy do takiego wniosku doprowadzi analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, sporządzona zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia. W ocenie sądu analiza przeprowadzona przez organ w niniejszej sprawie wymogów tych nie spełnia. Przede wszystkim należy wskazać, iż zgodnie z § 3 rozporządzenia organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków obszar analizowany, którego granice wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W aktach sprawy znajdują się mapy przedłożone przez inwestora, w tym kopia mapy zasadniczej, jednakże na żadnej z nich nie zostały określone przez organ granice analizowanego obszaru (przynajmniej z żadnych oznaczeń na mapie to nie wynika). Co więcej z samej analizy nie wynika, w jaki sposób ustalono obszar analizowany. Dopiero w uzasadnieniu decyzji wskazano, iż obejmował on ok. 180m, jednak nie sposób ustalić jego granic, skoro brak jest załącznika graficznego do analizy terenu. Ponadto w analizie powołano się na powierzchnię działki i ustalono, iż nie może ona stanowić samodzielnej działki budowlanej dla wnioskowanych przez inwestora potrzeb ze względu na konieczność zachowania obowiązujących warunków technicznych projektowania. Taka ocena jednak wykracza poza uprawnienia organu orzekającego w przedmiocie warunków zabudowy, gdyż warunki techniczne, w tym odległości budynku od granic działki, są ustalane dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Natomiast organ orzekający o warunkach zabudowy może ocenić wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki, który określa się zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia, czego jednak w niniejszej sprawie w ogóle nie uczyniono. Nie dokonano także oceny innych parametrów określonych w rozporządzeniu. W związku z tym uznać należy, iż analiza przeprowadzona przez organ jest zupełnie dowolna i jako taka nie tylko narusza obowiązujące przepisy prawa, ale nie mogła także stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Podnieść także należy, iż zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Przyjąć zatem należy, że analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, jako integralna część decyzji o warunkach zabudowy, także winna być sporządzona przez osobę uprawnioną. Zatem fakt, iż zaskarżona decyzja odmawia ustalenia warunków zabudowy nie zwalnia organu z obowiązku powierzenia sporządzenia analizy przez osobę uprawnioną, jeżeli to wyniki tej analizy są podstawą odmowy wydania decyzji. Z akt sprawy nie wynika, czy osoba która sporządziła analizę funkcji i cech zabudowy jest osobą uprawnioną w rozumieniu powołanego wyżej przepisu. Nadto podkreślić należy, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym art. 61 powołanej ustawy enumeratywnie określa wymogi niezbędne do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wśród tych przesłanek brak jest odniesienia co do konieczności zgodności planowanej inwestycji z projektowanym, a nawet z uchwalonym, ale jeszcze nie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Fakt, iż w gminie toczą się prace nad planem miejscowym uprawnia jedynie organ do zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 powołanej ustawy, jednak na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy. Z kolei art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważnia organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy w przypadku wejścia w życie planu miejscowego i to tylko do momentu wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przepisów tych nie można jednak wywodzić nieistniejącego zapisu, że inwestycja, której dotyczy o ustalenie warunków zabudowy, musi być zgodna z projektowanym planem miejscowym. Wskazać przy tym należy, iż wynikające z ustawy niewątpliwe uprawnienia gmin do kształtowania polityki przestrzennej, na co powołało się m. in. Kolegium, może być pomocne przy interpretacji zapisów ustawy, lecz nie może prowadzić do tworzenia nieistniejących przepisów prawa. Skoro ustawodawca wyraźnie określił przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, to nie można tego katalogu poszerzać, powołując się na uprawnienia planistyczne gminy. Takie działanie stanowi bowiem naruszenie prawa. W związku z tym organ winien ponownie rozpoznać wniosek strony, uwzględniając obecny stan prawny. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak na wstępie. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 200 powołanej ustawy.