II SA/Ol 168/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie wymagań ochrony środowiska 1/ oddala skargę; 2/ oddala wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Po rozpatrzeniu odwołania Gminy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", znak "[...]" utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia "[...]"kwietnia 2003 roku, znak "[...]" w sprawie odmowy odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej w wysokości 39 940,00 zł za wprowadzanie ścieków do wód bez wymaganego pozwolenia wodno - prawnego w II kwartale 2002 roku. W uzasadnieniu organ stwierdził, że jednym z koniecznych warunków do odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej jest terminowa realizacja przedsięwzięcia, która ma usunąć przyczyny ponoszenia opłat. Z pierwotnie złożonego przez inwestora harmonogramu wynikało, że zakończenie inwestycji przewidziano na "[...]"września 2002 roku, ale w jednym z kolejnych harmonogramów termin zakończenia inwestycji został przesunięty na "[...]"czerwca 2003 roku. W tej sytuacji nie można uznać, że została spełniona przesłanka terminowości realizacji inwestycji. Na powyższą decyzję Gmina wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniesiono, że organy obu instancji wybiórczo orzekły o odmowie odroczenia terminu płatności za II i IV kwartał 2002 roku nie odnosząc się do przedmiotu wniosku dotyczącego odroczenia terminu płatności opłat podwyższonych naliczonych za cały 2002 rok, co stanowi naruszenie art. 104 § 2 k.p.a. poprzez nie zajęcie stanowiska co do istoty wniosku. Poza tym organy orzekające w niniejszej sprawie niewłaściwie oceniły, że termin zakończenia realizacji inwestycji powinien przypaść na "[...]"września 2002 roku, czyli z dniem odbioru końcowego oczyszczalni ścieków z kanalizacją. Tymczasem faktyczne przyłączenie wszystkich dostawców ścieków w obrębie ulic A i B trwało do "[...]"grudnia 2002 roku. Proponowana data odroczenia opłaty na dzień "[...]"czerwca 2003 roku za cały 2002 rok związana była z kompleksowym uregulowaniem gospodarki ściekowej na terenie miasta S. Strona skarżąca wyjaśniła, że termin realizacji inwestycji nigdy nie uległ zmianie w stosunku do umowy kontraktowej i umów pożyczek zawartych przez Gminę z Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz z Narodowym Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Odstępstwa od pierwotnego harmonogramu realizacji inwestycji spowodowane były przez właścicieli nieruchomości, na których spoczywał obowiązek podłączenia odpływów kanalizacyjnych z budynków do zrealizowanych przykanalików sanitarnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ podniósł, że skoro w planowanym terminie realizacji inwestycji, tj. do "[...]"września 2002 roku nie usunięto przyczyn ponoszenia opłat podwyższonych, to brak było podstaw do ubiegania się o odroczenie tych opłat. Organ wyjaśnił, że odrębnymi decyzjami orzekał w sprawie opłat za poszczególne kwartały 2002 roku, a zatem niesłuszny jest zarzut o braku rozpatrzenia żądania strony skarżącej w całości. Wniosek z dnia 22 stycznia 2003 roku, odnoszący się do całości opłaty za 2002 rok, był tylko kolejną modyfikacją żądania strony, które zostało zawarte we wcześniejszych wnioskach. W związku z reformą sądownictwa administracyjnego powyższa skarga została przekazana do rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2004 roku, sygn. akt 2 IV SA 2829/03 uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Sądu, z pierwszego harmonogramu przedstawionego przez inwestora wynikało, że całościowy program realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia Gmina zaplanowała na koniec 2002 roku. W harmonogramie tym faktycznie przewidziano zakończenie inwestycji polegającej na budowie oczyszczalni ścieków wraz z kanalizacją sanitarną na "[...]"września 2002 roku. Jednakże zawarto w nim również i inne przedsięwzięcia, mające na celu fizyczną likwidację odprowadzanych ścieków. W tej sytuacji należy przyjąć, że strona skarżąca zamierzała zakończyć inwestycję do 31 grudnia 2002 roku, o czym organ ostatecznie został poinformowany. Zatem Gmina w chwili składania wniosku spełniała kryteria określone Ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska do udzielenia jej odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej do dnia 31 grudnia 2002 roku. Wniosek o odroczenie terminu płatności został złożony w terminie określonym cytowaną ustawą, ostatecznie dołączono do niego harmonogram realizacji przedsięwzięcia. W dacie złożenia wniosku nie można było stwierdzić, że Gmina nie realizuje terminowo przedsięwzięcia opisanego w harmonogramie, nawet jeżeli w harmonogramie do "[...]"września 2002 roku zaplanowano oddanie do użytku oczyszczalni ścieków wraz z kanalizacją. Trudno bowiem uznać, że zakres czynności określonych w harmonogramie, zaplanowanych przez inwestora po tej dacie, nie jest przedsięwzięciem, o którym mowa w art. 317 ust. 1 cyt. ustawy. Czynności te zmierzały do przyłączenia użytkowników do sieci kanalizacyjnej i pełnego oddania do użytku przedsięwzięcia mającego usunąć przyczynę ponoszenia przez gminę opłat podwyższonych. Zatem organy obu instancji w swoich decyzjach powinny udzielić odroczenia płatności przedmiotowej opłaty do wskazanej daty, czyli 31 grudnia 2002 roku. Natomiast bez znaczenia jest fakt, że strona w uzupełnieniu wniosku w późniejszej dacie zmieniła harmonogram przesuwając ostatecznie realizację inwestycji na termin późniejszy. Ewentualne niewykonanie inwestycji w pierwotnie podanym terminie, zdaniem Sądu, nie powinno mieć wpływu na samą możliwość odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej. Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skarg ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie art. 317 ust. 1 Ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez błędną wykładnię tego przepisu oraz naruszenie przepisów postępowania: art. 1 w zw. z art. 141 § 4 i art. 153 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż kryteria oceny zasadności odroczenia płatności opłaty podwyższonej należy rozpatrywać według stanu faktycznego istniejącego w chwili złożenia wniosku. Jeżeli w toku postępowania odpadła przesłanka uzasadniająca odroczenie opłat, to nie ma znaczenia, czy w dniu złożenia wniosku strona spełniała kryteria odroczenia tych opłat. Bowiem zgodnie z poglądem ugruntowanym w doktrynie prawa i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji ocenia wyniki postępowania wyjaśniającego uwzględniając stan faktyczny istniejący w dniu wydania decyzji. Natomiast naruszenie art. 141 § 4 Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegało na tym, iż w uzasadnieniu wyroku Sąd nie zawarł wskazań co do dalszego postępowania, lecz orzekł w sposób wiążący o treści rozstrzygnięcia organu administracyjnego, jakie ma być wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zobowiązując organ do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia Sąd wykroczył poza swoje kompetencje wynikające z art. 1 Ustawy Prawo o ustroju przed sądami administracyjnymi i naruszył art. 1 w zw. z art. 141 § 1 i art. 153 Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyrokiem z dnia 2 lutego 2006 roku, sygn. akt II OSK 110/05 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach sprawy za jedyną okoliczność jaką można uznać za udowodnioną jest fakt realizacji od 1999 roku zamierzenia inwestycyjnego, którego celem jest usunięcie przyczyny ponoszenia podwyższonych opłat, tj. przyczyny jaką jest wprowadzanie ścieków do wód. Fakt realizacji takiej inwestycji potwierdza aneks do umowy pożyczki na dofinansowanie tej inwestycji. Jednak sam fakt realizacji inwestycji nie jest wystarczającą przesłanką dla odroczenia podwyższonych opłat. Przesłanką dla uwzględnienia wniosku podmiotu korzystającego ze środowiska obowiązanego do uiszczenia opłat, zgodnie z art. 317 ust. 1 Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska, jest terminowa realizacja przedsięwzięcia, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat. Przez terminową realizację należy, zdaniem Sądu, rozumieć realizację zgodną z terminem wynikającym z harmonogramu realizacji przedsięwzięcia tj. z dokumentu zawierającego uzgodnienie m.in. terminu zakończenia realizacji inwestycji, dokonane na etapie zawierania przez inwestora umowy (umów) z wykonawcą (wykonawcami). Przepis art. 317 ust. 1 cyt. ustawy określając terminową realizację jako warunek odroczenia, nie przewiduje możliwości uwzględnienia przyczyn ewentualnego niezawinionego przez inwestora bądź wykonawcę niezachowania terminu zakończenia przedsięwzięcia. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie przedstawił harmonogramu realizacji przedsięwzięcia, a jedynie dwa sporządzone przez siebie "harmonogramy działań organizacyjnych w zakresie poprawy stanu gospodarki ściekowej na terenie miasta Sępopol", w których zawarto daty (w pierwszym harmonogramie – dzień 31 grudnia 2002 roku, w drugim – dzień 30 czerwca 2003 roku) informujące o przewidywanym przez inwestora czasie zakończenia realizacji przedsięwzięcia. Daty te nie są dowodem na okoliczność terminowej realizacji przedsięwzięcia, czego wymaga art. 317 cyt. ustawy. Zatem inwestor nie przedłożył harmonogramu realizacji przedsięwzięcia, do czego organ I instancji zobowiązał go pismem (data nieczytelna) znak "[...]". W tej sytuacji zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 317 ust. 1 Ustawy Prawo ochrony środowiska, a także z naruszeniem art. 141 § 4 Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który nie przewiduje możliwości przesądzania przez sąd administracyjny w wyroku uchylającym ostateczną decyzję administracyjną – sposobu rozstrzygania sprawy przez organ administracji po ponownym rozpoznaniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego zasądził jedynie część uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia zaś wskazał, że o kosztach w pozostałej części orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny po ponownym rozpoznaniu sprawy. Na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2006 roku przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według złożonego spisu kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że - na mocy art. 190 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia p.p.s.a. - wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny Zgodnie z art. 276 ust. 1 Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz. 627 ze zm.) – zwanej dalej p.o.ś., podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Jednakże termin płatności tej opłaty może zostać odroczony na wniosek podmiotu obowiązanego do jej uiszczenia. Wniosek taki powinien zawierać wskazanie wysokości opłaty, o której odroczenie terminu płatności występuje strona, opis realizowanego przedsięwzięcia, a także harmonogram realizacji przedsięwzięcia ze wskazaniem etapów nie dłuższych niż 6 miesięcy (art. 318 ust. 1 i 3 p.o.ś.). Przesłanką dla uwzględnienia wniosku podmiotu korzystającego ze środowiska o odroczenie terminu płatności jest terminowa realizacja przedsięwzięcia, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku (art. 317 ust. 1 p.o.ś.). Pod pojęciem "terminowej realizacji" należy rozumieć realizację zgodną z terminem wynikającym z harmonogramu realizacji przedsięwzięcia, czyli z dokumentu zawierającego uzgodnienie m.in. terminu zakończenia realizacji inwestycji, które zostało dokonane na etapie zawierania przez inwestora umów z wykonawcami. W przedmiotowej sprawie Gmina złożyła wniosek o odroczenie terminu płatności opłat za wprowadzanie ścieków do wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, ale nie dołączyła do niego wymaganego przepisami prawa harmonogramu realizacji przedsięwzięcia. Ostatecznie organowi zostały przedłożone dwa sporządzone przez Gminę "harmonogramy działań organizacyjnych w zakresie poprawy stanu gospodarki ściekowej na terenie miasta S.", w których inwestor przedstawił dwie różne daty informujące o przewidywanym przez niego czasie zakończenia realizacji przedsięwzięcia. Zatem zawartych w tych harmonogramach dat nie można uznać za dowód na okoliczność terminowej realizacji przedsięwzięcia. W tej sytuacji należy przyjąć, że inwestor nie przedłożył harmonogramu realizacji przedsięwzięcia, do czego organ I instancji zobowiązał go pismem (data nieczytelna) znak "[...]". Ponieważ wniesiony przez Gminę wniosek nie spełniał wymogów określonych w art. 318 ust. 3 p.o.ś., organ nie był w stanie ocenić, czy inwestycja jest realizowana terminowo i tym samym, czy zostały spełnione przesłanki do uwzględnienia wniosku strony o odroczenie terminu płatności opłat za wprowadzanie ścieków do wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Sąd za niezasadny uznał zarzut strony skarżącej, iż organy nie rozpoznały całości jej żądania i tym samym naruszyły art. 104 § 2 k.p.a. Gmina wnioskiem z dnia "[...]"stycznia 2003 roku zwróciła się do organu o odroczenie opłat naliczonych za I, II, III i IV kwartał 2002 roku. Jak wynika z akt sprawy i twierdzeń strony skarżącej, organ na podstawie wniosków złożonych w 2002 roku odrębnymi decyzjami orzekał w sprawie odroczenia terminu płatności za każdy z kwartałów. Zatem należy zgodzić się z organem, że wniosek z dnia "[...]"stycznia 2003 roku był jedynie modyfikacją żądania strony zgłoszonego we wcześniejszych pismach. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił. Odnośnie wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie ma podstawy prawnej do orzekania w tym zakresie. Wprawdzie Sąd miał świadomość związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynikającym z art. 190 p.p.s.a., lecz uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy niemożliwym było wykonanie wytycznych Sądu wyższej instancji, ponieważ brak było ku temu przepisów prawa, mogących stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zagadnienie zwrotu kosztów postępowania między stronami postępowania zostało uregulowane w dziale V, rozdziale 1 p.p.s.a. Z przepisów tam zamieszczonych wynika, że w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny orzeka o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego (art. 203 p.p.s.a.). Należy mieć na uwadze również brzmienie art. 209 p.p.s.a., który nakazuje sądowi rozstrzygnąć wniosek strony o zwrot kosztów w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu wskazanym w art. 201, 203 i 204 p.p.s.a. Zatem w art. 209 p.p.s.a. wymieniono cztery rodzaje orzeczeń, w których należy rozpatrzyć wniosek strony o zwrot kosztów i są to: - orzeczenie wskazane w art. 201 p.p.s.a. (umorzenie postępowania sądowego z przyczyny wskazanej w art. 54 § 3 i art. 118 § 2 p.p.s.a.) - orzeczenie wskazane w art. 203 p.p.s.a. (uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie wyroku sądu I instancji) - orzeczenie wskazane w art. 204 p.p.s.a. (oddalenie skargi kasacyjnej) - każde orzeczenie uwzględniające skargę. W rozpoznawanej sprawie należało więc uznać, że art. 209 p.p.s.a. wyklucza możliwość rozstrzygnięcia o zwrocie kosztów postępowania między stronami w innych orzeczeniach, niż w nim wskazane. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie był uprawniony do rozstrzygania o kosztach wcześniejszego postępowania kasacyjnego. Nawet, gdyby przyjąć, iż nakaz wynikający z art.190 p.p.s.a. ma charakter bezwzględny i Sąd niższej instancji miał obowiązek orzeczenia o kosztach za instancję kasacyjną w oparciu o wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, to należy zauważyć że Sąd ten nie wskazał o jakie dokładnie koszty chodzi, czy tylko o różnicę wpisu uiszczonego od skargi kasacyjnej, czy też również o koszty zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym. Co do tych ostatnich, to należy zauważyć, że niedopuszczalne było złożenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze spisu kosztów, w których zostały wyszczególnione koszty radcy prawnego sporządzającego skargę kasacyjną i radcy prawnego reprezentującego organ przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dopiero w postępowaniu ponownie toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Należy tu bowiem zauważyć, iż zgodnie z art. 210 p.p.s.a. spis taki powinien był być złożony najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia w postępowaniu kasacyjnym. Późniejsze złożenie takiego wniosku jest niedopuszczalne. Tym bardziej, że we wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, sformułowanym w skardze Samorządowe Kolegium Odwoławcze domagało się zwrotu kosztów sądowych i ogólnikowo innych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. Jeśli zaś chodzi o różnicę zasądzonego wpisu od skargi kasacyjnej, to organ w każdym czasie mógł i nadal może, domagać się sprostowania oczywistej omyłki rachunkowej, gdyż nie jest to ograniczone żadnym terminem. Z akt sprawy wynika bowiem, że wpis od skargi kasacyjnej uiszczany był w dwóch częściach (dnia 13.10.2004r. 100,- zł "[...]" oraz dnia 26.10.2004 r. 500,- zł "[...]") Nie ma więc wątpliwości, że Naczelny Sad Administracyjny omyłkowo orzekł tylko o części wpisu. Jest to jednak omyłka usuwalna w trybie przewidzianym w art. 156 §1 p.p.s.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 209 p.p.s.a. oddalił wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z powodu braku podstawy prawnej do orzekania o kosztach postępowania toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zauważyć bowiem należy, że ustawa o p.p.s.a. nie zna rozwiązania przewidzianego w art. 108 § 2 k.p.c., który daje sądowi drugiej instancji, w razie uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, możliwość pozostawienia sądowi I instancji rozstrzygnięcia o kosztach instancji odwoławczej. Uprawnione jest więc twierdzenie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał podstawy prawnej do orzekania o kosztach, zwartych we wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zgłoszonym na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2006 roku.