II SA/Ol 17/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi A - Firmy Handlowo - Usługowej, spółka jawna na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych I) uchyla zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Celnej, II) orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]" Naczelnik Urzędu Celnego, działając na podstawie art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1 i 3, art. 92 ust. 1 i 4, art. 93 ust.1 oraz L.P. 4.1. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004r. Nr 204, poz. 2088, ze zm.), nałożył na A. B., Z. B. i J. B. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą: Firma Handlowo-Usługowa "A" Sp. j. "[...]" karę pieniężną w kwocie 3000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż dnia 10 maja 2006r. ok. godz. 920 na drodze krajowej "[...]" w miejscowości E. zatrzymano do kontroli drogowej samochód ciężarowy m-ki "[...]" nr rej. "[...]" kierowany przez Z. B. Kierujący pojazdem w trakcie kontroli przedstawił nieprawidłowo wypełnioną kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych. Stwierdzono, iż okazana dobowa karta opłaty za przejazd po drogach krajowych nr "[...]" była nieprawidłowo wypełniona, gdyż w polu dotyczącym nr rej. nie zawierała żadnego zapisu. Przesłuchany na powyższą okoliczność kierujący pojazdem potwierdził, że przedstawiona przez niego do kontroli karta opłaty drogowej posiadała niewypełnione pole dotyczące nr rejestracyjnego pojazdu. Stwierdzono, iż wobec tego zgodnie z § 5 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. Nr 150, poz. 1684, ze zm.) karta opłaty niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż przewidziano w rozporządzeniu, a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. W tym stanie sprawy organ uznał, że strona wykonująca przejazd nie posiadała prawidłowo wypełnionej karty opłaty za przejazd po drogach krajowych. Od decyzji tej odwołanie do Dyrektora Izby Celnej złożyli J. B., A. B. i Z. B. wnosząc o zmianę decyzji organu I instancji i odstąpienie od wymierzenia im kary za nieprawidłowo wypełnioną kartę opłaty za przejazd, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez wymierzenie im kary w wysokości 1000 zł na podstawie L.p. 4.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Podniesiono, iż kierujący pojazdem posiadał kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych w trakcie kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy, a jedynie przez oczywistą nieuwagę, do czego przyznał się szczerze, nie wpisał nr rejestracyjnego pojazdu. Ponieważ było to zwykłe przeoczenie, w ocenie odwołujących się istnieje możliwość odstąpienia od wymierzenia im kary. Gdyby jednakże nie było możliwości odstąpienia od ukarania za tę oczywistą pomyłkę, to wskazują, iż organ nieprawidłowo nałożył na nich karę w wysokości 3000 zł zgodnie z L.p. 4.1. załącznika do ustawy, gdyż w ich przypadku winien mieć zastosowanie L.p. 4.3. przewidujący niższą karę - 1000 zł. Wnieśli o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji, bowiem natychmiastowe jej wykonanie może narazić ich rodzinną firmę na straty i doprowadzić do ruiny. Decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]" Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż poczynione w sprawie ustalenia faktyczne nie budzą wątpliwości i nie są kwestionowane przez odwołujących się. Poza sporem pozostaje okoliczność, iż podczas kontroli drogowej w dniu 10 maja 2006r. kierujący pojazdem m-ki "[...]" o nr rej. "[...]", będącym własnością Firmy Handlowo-Usługowej "A" Spółka j., przedstawił dobową kartę opłaty bez wypełnienia pola odnoszącego się do nr rej. pojazdu. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym na podmiocie wykonującym m.in. przewóz na potrzeby własne ciąży obowiązek uiszczania opłat za przejazd pojazdu po drogach krajowych. Szczegółowy tryb wnoszenia takich opłat wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001r., gdzie w § 4 ust. 1 i 2 zapisano, iż uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie przez przedsiębiorcę karty opłaty, która następnie podlega wypełnieniu zgodnie z § 5. Tylko wypełniona przed rozpoczęciem przejazdu karta opłaty stanowi dokument potwierdzający wniesienie opłaty. Zatem po myśli § 5 ust. 6 tego rozporządzenia karta opłaty wypełniona w sposób inny niż przewiduje rozporządzenie, niewypełniona lub zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Z załącznika do ustawy o transporcie drogowym wynika, iż wysokość kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczania opłaty za przejazd po drogach krajowych wynosi 3000 zł. Organ podał, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym kartę opłaty, która została wadliwie wypełniona, w sposób który umożliwia jej ponowne użycie lub nie pozwala na ustalenie, za który przejazd opłatę uiszczono należy uznać za nie uiszczoną i z tego tytułu nałożyć karę. Wyjaśniono, iż obciążenie przedsiębiorcy karą pieniężną jest obligatoryjnym obowiązkiem organu i w tym zakresie nie dysponuje on dowolnością w jej nałożeniu. Powołane przepisy prawa nie relatywizują także stwierdzonych uchybień pod kątem ich umyślności czy też nieumyślności, wystarczającą podstawę stanowi bowiem samo stwierdzenie uchybienia w tym zakresie. W dniu 11 grudnia 2006r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem organu odwoławczego, wpłynęła skarga J. B. i Z. B. prowadzących działalność pod nazwą Firma Handlowo-Usługowa "A" Sp. jawna na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]". Wniesiono w niej o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie prawa materialnego lub stwierdzenie jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa oraz wstrzymania jej wykonania. Skarżący zarzucili wydanie decyzji z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym, a to załącznika do tej ustawy pod pozycją L.p. 4.1., polegającym na błędnym przyjęciu, iż w ich przypadku winna być ustalona kara pieniężna w wysokości 3000 zł. Podnieśli, iż w odniesieniu do zaistniałej podczas kontroli drogowej okoliczności winien znaleźć zastosowanie przypadek określony w załączniku do ww. ustawy pod pozycją L.p. 4.3., gdyż w czasie kontroli kierujący pojazdem posiadał kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych, a jedynie przez nieuwagę nie wpisano do niej nr rej. pojazdu. Podniesiono, iż przepisów karnych, podatkowych, nakładających na obywateli obowiązki nie można interpretować w sposób rozszerzający, a taka właśnie interpretacja została przyjęta przez organy orzekające w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 14 lutego 2007r. (sygn. akt II SA/Ol 17/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. zwana dalej: ustawą ppsa.). Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa.). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to polega na zastosowaniu w okolicznościach niniejszej sprawy przepisów nieobowiązującego w dacie orzekania przez organ odwoławczy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. Nr 150, poz. 1684, ze zm.). Z akt administracyjnych przekazanych Sądowi wynika bezsporny stan faktyczny tej sprawy. Z protokołu kontroli nr "[...]" z dnia 10 maja 2006r. i kserokopii karty opłaty dobowej serii - AF nr "[...]" wynika, że kontrolowany kierowca samochodu ciężarowego marki "[...]" o nr rej. "[...]" przedstawił do kontroli kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych bez wypełnionego w niej pola - numeru rejestracyjnego pojazdu. Organy orzekające w niniejszej sprawie uznały zatem, iż taka karta opłaty na podstawie § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Organ odwoławczy nadto, jak wynika z uzasadnienia rzeczonej decyzji, wziął pod uwagę fakt, iż istnieje sprzeczność pomiędzy przepisami ww. rozporządzenia, które jako dowód wniesienia opłaty traktuje tylko kartę wypełnioną prawidłowo, a przepisami ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 204, póz. 2088, ze zm.) - załącznikiem do niej stanowiącym wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, który przewiduje karalność dwóch odrębnych naruszeń prawa tj. nieuiszczenie opłaty oraz nieprawidłowe wypełnienie karty, lecz w jego ocenie uiszczona przez przedsiębiorcę opłata będzie uznana za wniesioną tylko wówczas, gdy została skasowana dla uiszczenia opłaty za konkretny przejazd. Oznacza to, że karta taka będzie wypełniona w taki sposób aby uniemożliwić jej powtórne użycie np. dla innego pojazdu, a taka okoliczność nie ma miejsca w niniejszej sparwie. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż zgodnie z zasadą wyprowadzoną w orzecznictwie z art. 6 i art. 138 Kpa, organ administracji publicznej, wydając decyzję administracyjną, stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 września 1994r. sygn. akt III SA 1111/93, ONSA 1995, nr 3, poz. 120; wyrok NSA z dnia 24 lutego 1992r. sygn. akt II SA 49/92, niepublikowany). Powyższa zasada nie budzi wątpliwości z uwagi na konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego i praworządności - art. 2 i 7 Konstytucji RP - w przypadku, gdy pomiędzy datą nawiązania stosunku administracyjnoprawnego (zdarzenia będącego przedmiotem regulacji), a datą wydania decyzji administracyjnej nie nastąpiły zmiany przepisów prawa. Natomiast, jeżeli zdarzenie prawne miało miejsce pod rządami innych przepisów prawa niż te, które obowiązują w dacie wydania decyzji administracyjnej, w sytuacji braku przepisów przejściowych powstają wymagające rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjne, które przepisy prawa materialnego winny mieć zastosowanie w sprawie. W rzeczonej sprawie z takim stanem prawnym organ odwoławczy miał doczynienie, gdyż pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji i datą zdarzenia będącego podstawą regulacji, a wydaniem decyzji przez organ odwoławczy doszło do zmiany stanu prawnego. Jak wyżej wskazano z art. 138 Kpa wynika natomiast, iż organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że organ nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu I instancji lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę uwzględniając zmianę stanu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996r. sygn. akt SA/Wr 1996/95, OSNA 1997, Nr 1, poz. 35). Stosownie do art. 42 ust. l ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (w brzmieniu obowiązującym w dacie zdarzenia, wydania decyzji I instancji i decyzji organu odwoławczego) podmioty wykonujące na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, której wysokość maksymalna nie może być wyższa niż równowartość 800 euro rocznie, z wyłączeniem przypadków nie mających zastosowania w niniejszym stanie faktycznym sprawy. Z ust. 7 tego przepisu wynika natomiast, iż minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, rodzaj i stawki opłaty za przejazd po drogach krajowych, zgodnie z zasadami określonymi w ust. 2, oraz tryb wnoszenia i sposób rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzory dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. Organy orzekające w rzeczonej sprawie poza wskazanym przepisem ustawowym w podstawie prawnej podjętego rozstrzygnięcia powołały także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. Nr 150, poz. 1684, ze zm.) zwanego dalej: rozporządzeniem z 14 grudnia 2001r. O ile w dacie zdarzenia stanowiącego podstawę regulacji tj. w dacie kontroli pojazdu oraz wydawania decyzji przez organ I instancji ww. rozporządzenie obowiązywało, to w dacie orzekania przez organ odwoławczy obowiązywało już (od 21 października 2006r.) rozporządzenie Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. Nr 151, poz. 1089) zwane dalej: rozporządzeniem z 8 sierpnia 2006r. W powołanym akcie prawnym brak jest przepisów intertemporalnych, które określałyby jakie przepisy, rozporządzenia dotychczas obowiązującego, czy też przepisy rozporządzenia nowego należy stosować do zdarzeń mających miejsce przez wejściem w życie nowego aktu wykonawczego. W takim przypadku w procesie stosowania prawa organy stosujące to prawo mogą przyjąć jedną z trzech zasad: po pierwsze zasadę bezpośredniego działania nowego prawa od momentu wejścia w życie nowych przepisów; po drugie zasady dalszego stosowania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym stronom ( por. uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006r. sygn. I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006/3/71). Wskazać pozostaje również, iż w sytuacji gdy sam ustawodawca, czy też organ, uprawniony na mocy delegacji ustawowej do wydania aktu podustawowego, jeżeli nie rozstrzyga w wydanym akcie prawnym problemów intertemporalnych nie ma jednoznacznej reguły mającej zastosowanie we wszystkich przypadkach. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, iż w okolicznościach tej sprawy organ odwoławczy winien zastosować zasadę pierwszą tj. winien wprost zastosować przepisy nowego rozporządzenia. Za takim stanowiskiem przemawia to, że nowe rozporządzenie lepiej odzwierciedla aktualne stosunki prawne, jak również przemawia za tym interes publiczny. Interes publiczny przejawia się przede wszystkim w konieczności zlikwidowanie istniejącej dotychczas rozbieżności pomiędzy zapisami ustawowymi tj. wskazanymi w załączniku do ustawy o transporcie drogowym dwoma przypadkami przewidzianej kary za wykonywanie przewodu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, gdzie przewidziano karę 3000 zł - L.p. 4.1., oraz wykonywanie przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty za przejazd po drogach krajowych, gdzie przewidziano karę 1000 zł - L.p. 4.3., a zapisem rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2001r., gdzie w § 5 ust. 6 stwierdzono, iż karta opłaty niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż określony w ust. 1 i ust. 3-5, a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Istnienie takiego rozdźwięku pomiędzy zapisami ustawowymi, a zapisami aktu podustawowego, wykonawczego nie mogą dobrze świadczyć o realizacji konstytucyjnej zasady praworządności - art. 7 Konstytucji RP, czy też zasady demokratycznego państwa prawnego - art. 2 Konstytucji RP. Natomiast w § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 8 sierpnia 2006r. wyjaśniono, co rozumie się pod pojęciem karty nieprawidłowo wypełnionej i zapis ten jest zsynchronizowany z zamieszczonymi zapisami w załączniku do ustawy o transporcie drogowym w stosunku do wykonywania przewozu drogowego z naruszeniem przepisów dotychczasowych uiszczenia opłat za przejazd po drogach krajowych. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż Sądowi znana jest teza uchwały NSA z dnia 10 kwietnia 2006r. sygn. I OPS 1/06, zgodnie z którą przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych zmienione ustawą z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2002r., nie mają zastosowania w sprawach wymierzenia opłaty podwyższonej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed wejściem w życie ustawy o transporcie drogowym, jednakże rozważania tam zaprezentowane nie mogą być przeniesione na grunt rozpoznawanej sprawy. Po pierwsze dlatego, iż rozporządzenia, o których mowa w sprawie, nie dotyczą wymierzenia kary za przejazd bez opłaty po drogach krajowych, gdyż wysokość tych kar została zamieszczona w samym akcie ustawowym, a po wtóre dlatego, iż z uwagi na okoliczności tej sprawy nowe przepisy rozporządzenia doprecyzowują i to zgodnie z zapisami ustawowymi pojęcia tam zawarte, m.in. co należy rozumieć pod pojęciem karty nieprawidłowo wypełnionej. Wyżej podniesione okoliczności wskazują, iż w rozpoznaniu niniejszej sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić zapisy nowego rozporządzenia z dnia 8 sierpnia 2006r., które jednoznacznie określają w jakim przypadku organy mają doczynienie z nieprawidłowym wypełnieniem karty opłaty za przejazd po drogach krajowych. Fakt, iż Dyrektor Izby Celnej zastosował zapisy nieobowiązującego w dacie orzekania rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2001r. oznacza, iż w sprawie naruszono przepisy prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien zastosować przepisy rozporządzenia obowiązującego w dacie orzekania mimo, że w chwili zdarzenia tj,. w dniu kontroli pojazdu 10 maja 2006r. i stwierdzonego błędnego wypełnienia karty dobowej opłaty za przejazd po drogach krajowych obowiązywały przepisy starego rozporządzenia. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku oraz z mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.