II SA/Ol 17/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi L D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia[...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie daty przyznania świadczenia; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz L D. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 16 lutego 2021 r. L. D. (dalej: "Strona", "Skarżący") złożył poprzez swojego pełnomocnika w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w E. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką E. D. Decyzją z dnia [...] r. działający z upoważnienia Wójta Gminy E. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej: "organ I instancji") odmówił Stronie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że podczas wywiadu środowiskowego ustalono, iż Skarżący sprawuje opiekę nad swoją matką, która wymaga stałej pomocy i opieki w codziennej pielęgnacji. Wskazano przy tym, że podopieczna jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i wymaga stałej oraz długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Nie da się natomiast ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność zaś ustalony znaczny stopień niepełnosprawności istnieje od 29 stycznia 2008 r., czyli od 39 roku życia. Poza tym wskazano, że Strona dokonała wyboru świadczenia, wnosząc o uchylenie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji skonkludował, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, uprawniające do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podniesiono, że skutkiem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, na który powołała się Strona, nie jest uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Od decyzji tej Strona złożyła odwołanie, w którym zarzucono naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Pismem z 19 kwietnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") zwróciło się do Skarżącego z informacją, że w sprawie nie występują - poza jedną, negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i wskazało na konieczność zwrócenia się do właściwego organu o uchylenie decyzji przyznającej Stronie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzją z [...] r. organ I instancji orzekł o uchyleniu w całości decyzji własnej z [...] r., na mocy której Skarżący nabył prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką. Organ wskazał, że specjalny zasiłek opiekuńczy był wypłacony stronie w okresie od 1 listopada 2020 r. do 30 kwietnia 2021. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] r. Następnie Kolegium decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] r. i przyznało Stronie świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności E. D. od dnia 1 maja 2021 r. na stałe, w tym w okresie od 1 maja 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w wysokości 1971 zł miesięcznie, od 1 stycznia 2022 r. w wysokości miesięcznej kwoty wynikającej z obwieszczenia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że przy wykładni przepisów art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych należy uwzględnić argumentację zawartą w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Należy zatem stwierdzić, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Zaznaczono jednak, że Skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 16 lutego 2021 r., a do dnia 30 kwietnia 2021r. pobierał, przyznany decyzją z [...] r., specjalny zasiłek opiekuńczy. Ze złożonego wraz z wnioskiem oświadczenia wynika zaś, że nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nie ma ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W ocenie Kolegium zachodzą zatem przesłanki do przyznania Stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Za wiarygodny i niebudzący wątpliwości uznano fakt, że wnioskodawca przy dużym zakresie opieki nad matką nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. Świadczenie pielęgnacyjne przyznano natomiast od 1 maja 2021 r. (z uwagi na fakt, że do 30 kwietnia 2021 r. Skarżący miał przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy) na stałe. Skargę na decyzję Kolegium wywiódł Skarżący, działający przez pełnomocnika, wnosząc m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 lutego 2021 r., ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez: - błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającą na przyjęciu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego; - błędną wykładnię art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającą na przyjęciu, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w tej sprawie miało miejsce. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że nie sposób zgodzić się z zapatrywaniami organu odwoławczego co do ustalenia okresu za jaki skarżącemu przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący we wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wniósł o uchylnie decyzji przyznającej prawo do zasiłku, w sytuacji przyznania wnioskowanego świadczenia. Tym samym skoro skarżący dokonał wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to nie może zostać pozbawiony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie uwzględnił przy tym okoliczności, iż nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne. Tym bardziej, że skarżący mógł dokonać wyboru i wyraźnie oświadczył, iż wybiera świadczenie bardziej korzystne. Wybór zaś świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia korzystniejszego był przez wnioskodawcę wyrażony już w dniu złożenia wniosku do organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Wywiedziona w niniejszej sprawie skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325.) dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Wyjaśnić należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana przez tutejszy Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja zaistniała na gruncie rozpatrywanej sprawy, gdyż taki wniosek został zawarty przez Skarżącego w skardze oraz przez organ w odpowiedzi na skargę. W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy kwestii przysługiwania Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożył wniosek o przyznanie tego świadczenia, tj. od lutego 2021 r. Kolegium przyjęło, że wnioskowane świadczenie przysługuje od 1 maja 2021 r., z uwagi na fakt, że do 30 kwietnia 2021 r. Skarżący miał przyznany i wypłacany specjalny zasiłek opiekuńczy na stałe. Dopiero decyzją z dnia [...] r. organ I instancji orzekł o uchyleniu w całości decyzji własnej z [...] r., na mocy której Skarżący nabył prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką. Kolegium zaś, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy wskazane rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111), dalej: "u.ś.r.", świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Z kolei według art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Należy uznać, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz od treści art. 24 ust. 2 ustawy, wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Regulacja obu wskazanych przepisów nie jest ani jasna, ani "logiczna" w tym znaczeniu, że próba jej dosłownego stosowania prowadzi do sprzeczności. Nie można pomijać, że zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. wybór, o którym mowa w tym przepisie przysługuje "osobie uprawnionej" w sytuacji "zbiegu uprawnień do świadczeń". Uprawnienie do świadczeń nie powstaje jednak ex lege, ale na podstawie decyzji. Można zatem być uprawnionym do danego świadczenia jedynie w oparciu o stosowną decyzję. Aby miał miejsce zbieg uprawnień do świadczeń, literalnie rzecz biorąc, powinny one zostać przyznane, czemu sprzeciwia się jednak art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. Jednocześnie odmowa przyznana świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie ze względu na pozostającą w obrocie prawnym decyzję przyznającą zasiłek dla opiekuna nie jest dopuszczalna ze względu na ustawowo zagwarantowane prawo do wyboru świadczenia. Ta sytuacja jest skutkiem niewątpliwie wadliwej regulacji prawnej, stąd potrzeba zastosowania wykładni celowościowej i systemowej, tak aby końcowy rezultat stosowania przepisów gwarantował osobie uprawnionej prawo pobierania wybranego przez nią świadczenia. Wprowadzenie bezwzględnego wymogu, aby do rezygnacji z przysługującego uprawnienia doszło przed rozpoznaniem wniosku i przyznaniem nowego nie jest uzasadnione już z tego powodu, że wówczas niewątpliwie nie będzie miał miejsca zbieg uprawnień do świadczeń, który jest wszak przesłanką ustawową dokonania wyboru (vide: wyrok NSA z 14 października 2021 r., I OSK 483/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia. Poza tym, sprzeczna z koncepcją racjonalnego prawodawcy byłaby akceptacja sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną wnioskująca o przyznanie drugiego ze świadczeń, musiałaby najpierw zrzec się świadczenia uprzednio przyznanego, by następnie oczekiwać w niepewności na wydanie decyzji przyznającej świadczenie korzystniejsze, bez pewności jego uzyskania, pozostając bez środków do życia. Dlatego też żeby wybór ustawowo zagwarantowany stronie, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wobec tego, sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres (vide: wyrok NSA z 16 grudnia 2021 r., I OSK 832/21, dostępny w CBOSA). W niniejszej sprawie Skarżący, który decyzją z dnia [...] r. miał ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, dokonał wyboru świadczenia, albowiem w związku ze złożonym poprzez pełnomocnika w jego imieniu wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dnia 12 lutego 2021 r. złożył pisemne oświadczenie, że z dniem przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Akta sprawy zawierają oświadczenie strony w tej kwestii z dnia 12 lutego 2021 r. (k. - 73 akt adm.). Wobec tego należy stwierdzić, że złożone do akt sprawy oświadczenie strony w sposób niewątpliwy wykazało jej wolę, co do rezygnacji z przysługującego jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Niezależnie od warunkowego charakteru oświadczenia o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego ("z dniem przyznania mi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego"), wybór co do rodzaju świadczenia jest oczywisty. Z treści pism i oświadczenia strony jednoznacznie wynika, że chciała ona uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, nie chcąc jednak utracić ciągłości otrzymywania świadczenia. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie strona deklarowała rezygnację ze specjalnego zasiłku opiekuńczego "z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego", co jest równoznaczne z warunkową zgodą na uchylenie decyzji odnoszących się do pierwszego z wymienionych świadczeń, w grę mogło wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. W orzecznictwie wskazuje się, że to ostatnie rozwiązanie zasadza się na przyjęciu, że kwestia przedmiotowego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku opiekuńczego, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość odpowiedniego załatwienia rezygnacji z zasiłku opiekuńczego w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1676/18, dostępny CBOSA). W sytuacji dokonania przez osobę uprawnioną wyboru korzystniejszego finansowo świadczenia, celem działań organu powinno być wyeliminowanie z obiegu prawnego rozstrzygnięcia przyznającego na ten sam okres innego świadczenia, a następnie przyznanie świadczenia wybranego przez stronę z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zgodnie ze złożonym wnioskiem z uwzględnieniem daty złożenia żądania. Tym samym, dokonany przez stronę uprawnioną wybór świadczenia dla niej korzystniejszego powinien odnosić swój skutek na osi czasu zgodnie z ogólną regułą z art. 24 ust. 2 u.ś.r. W myśl tego przepisu zatem, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (vide: wyrok NSA z 16 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 832/21, dostępny w CBOSA). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę ocenę prawną oraz zalecenia zaprezentowane w niniejszym wyroku, którym uchylono zaskarżoną decyzję Kolegium w zakresie daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem jego przyznanie z dniem 1 maja 2021 r. dokonane zostało z naruszeniem art. 24 ust. 2 u.ś.r.. Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie daty przyznania świadczenia. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.