II SA/Ol 170/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant referent Natalia Stemplewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2025 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. B. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził 13 stycznia 2022 r. oględziny na działce nr [...] w [....], gm. [...]. Ustalono, że znajduje się na niej budynek gospodarczy o wymiarach 3,10 m x 11,15 m i wysokości 2,75 m. Jest usytuowany bezpośrednio przy granicy z działką nr [...]. Ściany i dach wykonane są ze zbitych ze sobą drewnianych palet. Budynek jest docieplony styropianem. Dach pokryty jest blachą trapezową. Budynek został posadowiony na płytach betonowych i wyposażony jest w instalację elektryczną doprowadzoną z innego budynku gospodarczego znajdującego się na tej samej działce. Wewnątrz znajduje się pomieszczenie o wymiarach 2,80 m x 10,75 m z drzwiami od strony granicy z działką nr [...], wykorzystywane jako garaż. M. B. oświadczył, że wykonał budynek na początku 2022 r. Pod koniec 2021 r. dokonał zgłoszenia zamiaru jego budowy. 5 listopada 2024 r. organ dokonał wymiarowania, na podstawie którego ustalono, że budynek znajduje się w odległości mniejszej niż 1 m od granicy z działką nr [...], nie spełniając tym samym warunków technicznych wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.). Podczas oględzin większość współwłaścicieli działki nr [...] oraz [...] nie wyraziła zgody na obecną lokalizację budynku. W oparciu o powyższe ustalenia 29 listopada 2024 r. organ wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: p.b.) decyzję nakazującą M. B. rozbiórkę przedmiotowego budynku. Wskazano, że skoro inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru budowy, nie można stwierdzić samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 p.b. Jednak z uwagi na niezachowanie warunków technicznych oraz brak zgody współwłaścicieli działki, na której znajduje się przedmiotowa inwestycja, organ zobowiązany jest przeprowadzić procedurę na podstawie przepisów art. 50 i 51 p.b. Po analizie akt organ uznał, że nałożenie na inwestora jakichkolwiek obowiązków z art. 51 p.b. jest całkowicie niecelowe, gdyż żadne roboty budowlane, poza rozbiórką, nie doprowadzą budynku do stanu zgodnego z prawem. W odwołaniu od tej decyzji M. B. zakwestionował celowość badania, czy współwłaściciele działki nr [...] w [...], wyrazili zgodę na wybudowanie budynku gospodarczego. Jego zdaniem, winno to być badane na etapie złożenia zgłoszenia zamiaru budowy. Wskazał, że uzyskał zgodę współwłaścicieli działki nr [...] na zbliżenie obiektu do granicy. Zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy decyzją Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 stycznia 2025 r. Wskazano, że zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy. Przedmiotowy budynek znajduje się natomiast w odległości 1 m od granicy z działką nr [...] (otworami drzwiowymi). Stanowi to odstępstwo, którego nie da się usunąć poprzez wykonanie jakichkolwiek robót budowlanych. Budynek usytuowany jest na działce, która stanowi współwłasność wielu osób, zatem bez uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli, inwestor nie może legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sprawie ustalono krąg osób, które nie zgadzają się na istnienie przedmiotowego obiektu. Wobec stwierdzenia niezgodności usytuowania budynku ze zgłoszeniem (na załączonym do zgłoszenia rysunku odległość budynku od granicy wynosiła 4 m), organ zobowiązany był do działania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., a ponieważ budynek narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem - nakazać jego rozbiórkę. W skardze pełnomocniczka inwestora wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazała, że uzasadnienie decyzji jest chaotyczne i wewnętrznie sprzeczne. Organ najpierw stwierdza, że budynek znajduje się bezpośrednio przy granicy działki [...], później zaś, że w odległości "mniejszej niż 1 metr" od niej. Ponadto stwierdził, że dokonał dokładnych pomiarów, ale nie potrafił podać, w jakiej dokładnie odległości od granicy działki znajduje się budynek. Sformułowanie odległość "mniejsza niż 1 metr" daleko odbiega od rzekomej dokładności i precyzji. PINB, jako organ profesjonalny, zobowiązany jest dokonywać konkretnych ustaleń. Owe stwierdzenia PINB są przy tym wadliwe. Budynek posadowiony jest bowiem na granicy z działką nr [...], co tym samym otwiera możliwość jego legalizacji. Wynika to chociażby z map na geoportal.gov.pl. Posadowienie budynku jest zgodne z rysunkiem dołączonym do zgłoszenia. Przy wskazaniu odległości budynku do granicy z działką, jest na nim umieszczone nieczytelne oznaczenie (jakby znak "L" lub inne) - a nie oznaczenie 4 metry. Co prawda liczba 4 też jest narysowana na rysunku, ale w innym miejscu, już w obrębie działki [...]. Organ nawet nie usiłował ustalić, co oznaczają owe stwierdzenia rysunku. Stanowi to poważną wadę postępowania, bowiem skarżący konsekwentnie wskazywał w toku postępowania, że lokalizacja obiektu jest zgodna ze zgłoszeniem. Wadliwym ustaleniem jest też stwierdzenie o braku zgody współwłaścicieli działki na "aktualną lokalizację" budynku. Ani w uzasadnieniu decyzji, ani w żadnym dokumencie z akt sprawy nie ma podanej dokładnej treści oświadczeń współwłaścicieli. Nie wiadomym jest więc, co te podmioty stwierdziły. Nie jest też możliwe zweryfikowanie twierdzeń organów w tym zakresie. Niejasne przy tym jest sformułowanie o braku zgody na "aktualną lokalizację". Działanie PINB budzi wątpliwości również wobec wymierzenia skarżącemu w toku postępowania mandatu na podstawie art. 93 pkt. 13 p.b. (a więc za rzekome naruszenie art. 48 ust. 1, art. 50 ust. 1 pkt 1 lub 2 p.b.), a równoczesne stwierdzenie, że w sprawie nie występuje samowola budowlana, ani też zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska. Ustalenia organów są więc sprzeczne z ich działaniem oraz oceną sprawy. W efekcie niejasne pozostaje, co organ ustalił i na jakiej podstawie. Wobec powyższych uchybień, błędne jest ustalenie jakoby nie było możliwości zalegalizowania prac. Konsekwencją jest naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W tak zakreślonych ramach skarga okazała się zasadna. Kontroli sądowej poddane zostało nakazanie M. B. rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 3,10 x 11,15 m, położonego na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zgodnie z art. 51 ust. 2 p.b., w przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie. Tak jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych bądź już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 p.b.. Innymi słowy, gdy brak jest technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji, o których mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 p.b. Zdaniem organów obu instancji, taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Ma ona wynikać z faktu, że w przypadku budowy przedmiotowego budynku, został naruszony § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy. Przedmiotowy budynek jest mianowicie usytuowany w odległości 1 m od granicy z działką nr [...] (otworami drzwiowymi). Nadto ustalono krąg osób spośród współwłaścicieli działki, na której został zbudowany, które nie zgadzają się na jego istnienie, wobec czego inwestor nie może legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wnioskowanie odnośnie do pierwszej kwestii Sąd uznał, że za przedwczesne. W rozpatrywanym przypadku usytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie musi oznaczać braku technicznej możliwości doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Obiekt ten został zbudowany na płytach betonowych ze zbitych ze sobą drewnianych palet. Organ nie zbadał, czy w przypadku takiej konstrukcji nie ma możliwości jej stosownego przesunięcia lub skrócenia w celu zachowania wymaganej odległości od granicy działki. Odnośnie do drugiej kwestii należy podzielić zarzut skargi. Stwierdzenie braku prawnej możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem ze względu na nielegitymowanie się inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikające z ustalenia kręgu osób spośród współwłaścicieli działki, które obecnie nie zgadzają się na jego istnienie stanowi naruszenie art. 4 p.b. Oczywiste jest bowiem, że nie stanowi to wykazania, że zgody takiej nie posiadał on na etapie dokonywania zgłoszenia. Istotne w tym względzie jest, że art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., mający na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym stanie rzeczy, stwierdzając naruszenie art. 7, art. 77, art. 80, art. 84 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Mając zaś na uwadze zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania i kierując się przy tym zasadą dwuinstancyjności postępowania, o jakiej mowa w art. 15 k.p.a., oraz treścią art. 135 p.p.s.a. uchylił również decyzję organu I instancji. Rozpatrując sprawę ponownie, należy – w razie wykazania, że na etapie zgłoszenia inwestor nie posadowił budynku zgodnie z rysunkiem dołączonym do zgłoszenia i uzgodnieniami z właścicielami działek [...] i [...] – rozstrzygnąć, zasięgając w razie potrzeby opinii biegłego, kwestię możliwości wykonania przez inwestora obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez posłużenie się wspomnianymi sposobami uzyskania wymaganej odległości od granicy działki. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.).