II SA/Ol 172/09

Dnia 21 maja 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2009 roku sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków - oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E. (dalej w skrócie PINB) zawiadomił J. K. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnego wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków w miejscowości L., gm. K., na działce nr "[...]". Następnie, postanowieniem z dnia "[...]" PINB nałożył na wymienionego, na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obowiązek przedstawienia: zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub, w przypadku jego braku, ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy inwentaryzacji budowlanej powykonawczej, oświadczenia o dysponowaniu gruntem na cele budowlane oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. J. K. wniósł zażalenie na to postanowienie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie WINB), postanowieniem z dnia "[...]" stwierdził niedopuszczalność tego zażalenia, wobec niezaskarżalności postanowienia wydanego w trybie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia "[...]", znak: "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E. zawiesił postępowanie w sprawie samowolnego wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie jako kpa), wobec zaskarżenia przez J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie postanowienia z dnia "[...]" stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. Postanowieniem z dnia "[...]" znak: "[...]" organ I instancji, działając na zasadzie art. 97 § 2 kpa, podjął przedmiotowe postępowanie. W uzasadnieniu wskazał, iż ustał powód zawieszenia postępowania, gdyż prawomocnym wyrokiem z dnia "[...]", sygn. akt "[...]", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J. K. na postanowienie WINB z dnia "[...]". Na postanowienie to zażalenie złożył J. K., zarzucając organowi nieznajomość procedury administracyjnej oraz ignorowanie wyroku WSA w Olsztynie. Postanowieniem z dnia "[...]", znak: "[...]", Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż stosownie do brzmienia art. 97 § 2 kpa "gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmuje postępowanie z urzędu lub na żądanie strony". Przyczyna wymieniona w art. 97 § 1 pkt. 4 kpa ustępuje z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie. Organ przypomniał, iż wyrokiem z dnia "[...]" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", znak "[...]", w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie nałożenia przez PINB w E. obowiązku przedłożenia dokumentacji. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem "[...]". Wobec tego organ uznał, iż bezpośrednia przesłanka zawieszenia przedmiotowego postępowania ustała w dniu "[...]", co zgodnie z brzmieniem art. 97 § 2 kpa determinowało konieczność dokonania ze strony organu czynności mających na celu jego podjęcie. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie J. K. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia PINB w E. Skarżący podniósł, iż organ I instancji postanowieniem z dnia "[...]" stwierdził samowolę budowlaną polegającą na budowie oczyszczalni ścieków i zobowiązał go do dostarczenia, na podstawie art. 49b Prawa budowlanego, dokumentów wymienionych w tym przepisie, to jest m. in. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania. Wskazał, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. (sygn. akt P 37/06) orzekł o niezgodności art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.) z Konstytucją. W związku z tym skarżący wywiódł, iż organ I instancji winien zawiesić postępowanie do czasu zmiany ustawy Prawo budowlane, która nastąpiła w dniu 8 października 2008 r., z mocą obowiązującą od 6 grudnia 2008 r. Obecnie bowiem należy przedstawić ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w razie braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, bez względu na datę tej decyzji. Dlatego PINB nie może żądać przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która była ostateczna w dniu wszczęcia postępowania. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ podkreślił, iż badając kwestię podjęcia zawieszonego postępowania, organ II instancji nie rozstrzygał merytorycznie w zakresie całokształtu sprawy, w tym również co do prawidłowości postanowienia organu I instancji z dnia "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., -dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę. Przy czym przez pojęcie "sprawa" należy rozumieć przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3 poz. 104). W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt wyłącznie w aspekcie jego zgodności z prawem i może go wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Tym samym w zakresie dokonywanej kontroli sąd administracyjny zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona. Na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest wyłącznie rozstrzygnięcie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie samowolnie wybudowanej przez skarżącego oczyszczalni ścieków. Ocena ta w głównej mierze sprowadza się do ustalenia, czy organy obu instancji prawidłowo zastosowały art. 97 § 2 kpa, zgodnie z którym, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. W szczególności należy wskazać, że Sąd nie oceniał zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego z przyczyny podniesionej w skardze, a wiążącej się z koniecznością przedłożenia przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy zdecydowanie rozgraniczyć kwestię zasadności podjęcia postępowania zawieszonego postanowieniem PINB z dnia "[...]", z przyczyny w nim podanej, od kwestii zasadności zawieszenia postępowania z powodu wskazanego w skardze. Rację ma skarżący podnosząc, iż legalizacja samowoli budowlanej nie wymaga przedłożenia ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Ważne jest jedynie, aby inwestor taką decyzję uzyskał. Jest to jeden z warunków doprowadzenia zrealizowanego przedsięwzięcia do stanu zgodnego z prawem. Na obecnym etapie postępowania nie ma jednak podstaw, aby sądzić, że organ nie uwzględni okoliczności podnoszonej przez skarżącego. Poza tym z akt sprawy nie wynika na jakim etapie jest postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i czy w ogóle istnieje potrzeba zawieszenia postępowania z tego powodu. Reasumując, okoliczność, na którą powołuje się skarżący, mogłaby stać się przedmiotem oceny sądu administracyjnego w toku ewentualnego rozpoznania sprawy ze skargi na decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, a nie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Podnoszona kwestia mogłaby również stać się przedmiotem kontroli sądu administracyjnego podczas rozpatrywania skargi na odmowę zawieszenia postępowania administracyjnego, jeżeli strona postępowania złożyłby uprzednio wniosek o zawieszenie postępowania z tego powodu. W niniejszej sprawie bezspornym jest natomiast, że organ I instancji zawiesił postępowanie administracyjne tylko z jednego powodu, tj. zaskarżenia przez J. K. ostatecznego postanowienia WINB z dnia "[...]" w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie z dnia "[...]". W ocenie PINB okoliczność ta skutkowała koniecznością zawieszenia postępowania administracyjnego, na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie. Podnieść należy, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z kolei w myśl § 2 tego przepisu gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Z treści powyższych uregulowań wynika, że organ ma obowiązek zawiesić postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia tzw. zagadnienia wstępnego, którego rozpatrzenie należy do właściwości innego organu lub sądu. Natomiast w myśl § 2 art. 97 instytucję zawieszenia postępowania administracyjnego można stosować wyłącznie przez czas konieczny do usunięcia przyczyny tego zawieszenia. Zatem organ administracji, obowiązany jest podjąć postępowanie z chwilą "odpadnięcia" celu zawieszenia. W niniejszej sprawie sytuacja taka wystąpiła. Z chwilą bowiem uprawomocnienia się wyroku WSA w Olsztynie, ustała przyczyna zawieszenia postępowania administracyjnego. W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości Sądu, iż wypełniona została dyspozycja art. 97 § 2 kpa, co z kolei skutkowało obowiązkiem podjęcia zawieszonego postępowania przez organ I instancji i dalszego jego prowadzenia w celu ostatecznego zakończenia. Jeszcze raz jednak wskazać należy skarżącemu, że przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu było wyłącznie postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, a nie merytoryczna zasadność nałożenia na skarżącego obowiązków, w tym m.in. dostarczenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.