II SA/Ol 172/14

Dnia 2 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi D. Z. i J. Z. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Starosta A odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania dla D. i J. Z. pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej wraz z infrastrukturą techniczną, na działce nr "[...]" położonej w obrębie A, gmina A. Od powyższej decyzji odwołali się D. i J. Z. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania skarżący podnieśli, że uzyskali warunki zabudowy na działce, a nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona w odległości 65 metrów od linii brzegowej jeziora. Inwestycja znajduje się w obszarze zwartej zabudowy wsi, a właściciel działki "[...]" uzyskał pozwolenie na budowę. Decyzją z dnia "[...]", Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty A. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że na podstawie ewidencji gruntów ustalono, że przedmiotowa działka o powierzchni 0,0502 ha jest nieuzbrojona i niezabudowana, stanowi grunt orny i znajduje się w sąsiedztwie jeziora A, na pn.- wsch. od wsi A, na terenie na którym istnieje rozproszona zabudowa rekreacyjna (budynki wolnostojące). Działka nr "[...]" powstała w wyniku podziału działki nr "[...]", na 5 działek (projekt podziału zatwierdził Burmistrz Miasta A, decyzją z dnia "[...]"). Działka nr "[...]" w całości położona jest na terenie, na którym ustanowiono jedną z form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, ze zm.), tj. w Obszarze Chronionego Krajobrazu Pojezierza, ustanowionego rozporządzeniem Nr 153 Wojewody z dnia 19.12.2008r. (Dziennik Urzędowy Województwa Nr 198, poz. 3104) - znajdując się w granicach szerokiego na 100 m pasa ochronnego od linii brzegu jeziora A, w którym wymienionym rozporządzeniem wprowadzono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych innych niż urządzenia wodne bądź obiekty służące prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Wojewoda ustalił, że w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy A, uchwalonym przez Radę Gminy A uchwałą Nr XXV/125/96 z dnia 29.11.1996 r., zmienioną uchwałą Nr XX1/158/2005 r. z dnia 15.02.2005 r., nie określono dla wsi A granic obszaru zwartej zabudowy tej wsi. Ustalono też, że dla obszaru, na którym znajduje się działka inwestorów nie został uchwalony miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydano natomiast dwie odrębne decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania tego terenu. Pierwsza decyzja Burmistrza Miasta A z dnia "[...]" o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków letniskowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr "[...]", przeniesiona została następnie m. in. na skarżących oraz druga decyzja Burmistrza A wydana D. i J. Z., dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Organ odwoławczy wskazał, że projekt zagospodarowania terenu narusza zakaz wynikający z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody Nr 153 z dnia 19 grudnia 2008r. i nie są spełnione przesłanki dopuszczające wyjątki od tego zakazu, uregulowane w § 4 ust. 2 i 5 tego rozporządzenia. Podkreślono, że wnioskowana zabudowa ma być położona w odległości bliższej niż 100 m od linii brzegu jeziora A, natomiast zakaz zabudowy w pasie 100 metrów od brzegu nie dotyczy przypadków enumeratywnie wymienionych w § 4 ust. 5 rozporządzenia Wojewody: (1) obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych, (2) siedlisk rolniczych w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu, (3) wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani, po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Wnioskowany obiekt budowlany nie służy prowadzeniu gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, nie jest też inwestycją celu publicznego, zatem co do zasady podlega zakazowi, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Nadto obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy A nie określa granic zwartej zabudowy wsi A, tym samym do planowanego zamierzenia budowlanego nie można zastosować odstępstwa, o którym mowa w § 4 ust. 5 pkt 1, gdyż przepis ten należy interpretować ściśle. Zauważono, że wbrew obowiązkowi Burmistrz Miasta A nie uzgodnił decyzji o warunkach zabudowy z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, tym samym wystąpiła okoliczność, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Wyjaśniono, ze wprawdzie decyzja o warunkach zabudowy funkcjonuje w obrocie prawnym i formalnie wiąże przy udzieleniu pozwolenia na budowę, to jednak nie da się jej pogodzić z koniecznością zapewnienia na objętym tą decyzją terenie ochrony wartości przyrodniczych, będących podstawą wyznaczenia na nim przez Wojewodę Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza A. Organ stwierdził, że nawet jeżeli projekt budowlany spełnia wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy, to nie oznacza to wcale, że ten sam projekt nie musi spełniać wymagań wynikających z obowiązujących przepisów prawa powszechnego. Zaakceptowanie takiego stanu rzeczy naruszałoby zasady legalności i praworządności wyrażone w art. 6 i 7 k.p.a. Zaś ewentualne wadliwe rozstrzygnięcie w innej sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę nie może skutkować udzieleniem takiego pozwolenia skarżącym. W skardze do Sądu D. i J. Z. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania. W skardze zarzucono, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów art. 107 k.p.a. Uznali za chybione powoływanie się przez Wojewodę na zapisy studium, które nie stanowi prawa miejscowego i nie powinno być brane pod uwagę przez organ. Podkreślili, że warunki zabudowy ich działki zostały ustalone ostateczną decyzją Burmistrza Miasta A. Stwierdzili, że przedłożony projekt spełnia ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i organ nie może odmówić im wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaprojektowany budynek jest też zgodny z rozporządzeniem nr 153 Wojewody z dnia 19 grudnia 2008r., dlatego obecnie nie ma przeszkód do wydania decyzji zatwierdzającej ich projekt budowlany. Oświadczyli, że Burmistrz Miasta A stwierdził, że działka objęta wnioskiem znajduje się w obszarze zwartej zabudowy wsi A. W ocenie skarżących zaskarżona decyzja narusza ich prawa nabyte, które uzyskali na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, jest sprzeczna z tą decyzją i tym samym niezgodna z prawem, gdyż organy wydające pozwolenie na budowę są związane ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Wywiedli, że mają prawo zabudowy swojej działki zgodnie z linią zabudowy wyznaczoną przez Burmistrza Miasta A, gdyż w 2008r. Burmistrz Miasta A wydał decyzję o warunkach zabudowy dla 4 budynków rekreacyjnych. Projekt tej decyzji został uzgodniony po wizji lokalnej w zakresie ochrony przyrody z Wojewodą (postanowienie z dnia "[...]".). Następnie Burmistrz Miasta zatwierdził podział działki nr "[...]" na cztery działki oraz drogę dojazdową do tych działek. Gmina A ogłosiła przetarg na zbycie nieruchomości, skarżący nabyli od gminy Pasym działkę nr "[...]" i uzyskali decyzję o warunkach zabudowy. Na tym terenie budynki rekreacyjne zlokalizowane są znacznie bliżej jeziora A niż planowali to skarżący. Wskazali, że Starosta A wydał pozwolenie na budowę budynku letniskowego na sąsiedniej działce, wydzielonej z działki nr "[...]". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. ) – zwanej dalej p.p.s.a. ) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. ( art. 134 § 1 p.p.s.a.) Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przy czym przez pojęcie "sprawa" należy rozumieć przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3 poz. 104). Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, wbrew stanowisku skarżących nie narusza prawa. Organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły, że zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji nastąpiłoby z naruszeniem zakazu ustanowionego rozporządzeniem Wojewody Nr 153 z dnia 19 grudnia 2008r. wyznaczającego Obszar Chronionego Krajobrazu Pojezierza. Rozporządzenie to weszło w życie w dniu 8 stycznia 2009r., czyli od tego dnia zaczęły obowiązywać na tym terenie zakazy określone w § 4 ust. 1 tego rozporządzenia. Zauważyć można, że zakazy te są tożsame z zakazami określonymi w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 627 ze zm.). Przepisy te w pkt 8 określają zakaz lokalizowania na obszarze chronionego krajobrazu obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Stosownie do art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu ustawodawca powierzył pierwotnie wojewodom (art. 23 ust. 2). Z dniem 1 sierpnia 2009r. weszła w życie ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U Nr 92, poz. 753 ze zm.), która przeniosła to zadanie na sejmik województwa (art. 21 pkt 3 ustawy zmieniającej). Przy czym zgodnie z art. 35 ust. 1 tej ustawy nowelizującej do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc dotychczasowe akty prawa miejscowego. Powołane rozporządzenie nadal funkcjonuje, realizując delegację ustawową z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody i bezwzględnie wiąże na całym wskazanym obszarze wszystkich potencjalnych jej adresatów, w szczególności osoby zamieszkałe lub przebywające na tym terenie, jak również organy administracji publicznej, które obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). W przypadku skarżących przepis § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, zakazujący zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegu ma zastosowanie z uwagi na sąsiadujące z ich działką jezioro A. Sami skarżący w zasadzie przyznali, że zachowanie tego zakazu uniemożliwiłoby zabudowę ich działki. Dlatego Burmistrz Miasta A ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości tylko 65 m od brzegu jeziora. Wbrew stanowisku skarżących w rozpatrywanych przypadkach nie zachodzi sytuacja opisana w ust. 5 pkt 1 § 4, który stanowi, że powyższy zakaz nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Organ II instancji prawidłowo wywiódł, że wskazane wyłączenie może dotyczyć tylko zwartej zabudowy i to w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Dlatego zapisy studium obowiązującego na wnioskowanym terenie miały znaczenie dla rozstrzygnięcia tej kwestii. Organ II instancji ustalił, że studium to nie wyznacza granic zwartej zabudowy wsi A. Zauważyć można, że w powszechnym rozumieniu wieś jest jednostką osadniczą o zwartej, skupionej lub rozproszonej zabudowie. W ocenie Sądu w przytoczonym przepisie § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia chodzi o to, że studium ma przewidywać możliwość zabudowy określonego terenu, który niewątpliwie musi ściśle przylegać do terenów już zabudowanych. Przeważające znaczenie ma mieć bowiem okoliczność, czy w rzeczywistości wnioskowany teren stanowi zwartą zabudowę. Synonimy przymiotnika zwarty to – ścisły, zbity, gęsty. Tak też należy rozumieć zabudowę, ze względu na którą można odstąpić od ustanowionego zakazu lokalizowania budynków w odległości bliższej niż 100 m od brzegu jeziora. W rozpatrywanym przypadku nie sposób przyjmować, że wnioskowana zabudowa letniskowa znajduje się na obszarze zwartej zabudowy wsi A. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że w sąsiedztwie działki skarżących znajduje się jedynie rozproszona zabudowa letniskowa. Jeżeli rzeczywiście jedna bezpośrednio sąsiadująca z nieruchomością skarżących działka - mianowicie nr "[...]" została zabudowana to w stosunku do decyzji odnoszącej się do tej działki Wojewoda rozważa wszczęcie postępowania nadzorczego w celu oceny jej legalności. Tylko ta jedna działka mogła wyznaczać nieprzekraczalną linię zabudowy dla działki skarżących, gdyż pozostałe działki tj. "[...]" nie są zabudowane. Pozostałe zaś zabudowania letniskowe położone są w sposób uniemożliwiający wyznaczenie linii zabudowy dla działki skarżących. Przy czym wskazać należy, że wyłączenie dotyczące uzupełnień zabudowy pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią zabudowy występującą na działkach przyległych związane jest wyłącznie z zabudową mieszkaniową i usługową, nie dotyczy zaś zabudowy letniskowej (rekreacyjnej). Tym samym, żaden z warunków zastrzeżonych w § 4 ust. 5 pkt 1 nie został spełniony w rozpoznawanej sprawie. Oznacza to, że nieruchomość skarżących objęta jest omawianym zakazem lokalizowania obiektów budowlanych. Okoliczność, że wbrew powyższemu skarżącym została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, nie przesądza o spełnieniu przesłanek do uzyskania pozwolenia na budowę. Zauważyć należy, że decyzja administracyjna jest aktem stosowania prawa i może wiązać w odrębnym postępowaniu tylko w takim zakresie, na jaki pozwalają przepisy regulujące dane zagadnienie. Zakres działania organu administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę określa art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Stosownie do ustępu 1 tego unormowania, organ obowiązany jest sprawdzić zgodność projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska (pkt 1). Poza tym organ sprawdza też zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2) oraz spełnienie pozostałych warunków, o których mowa w pkt 3-4 tego ustępu. Zgodnie z ust. 3 wymienionego artykułu - w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Tak więc w oparciu o art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji właściwy organ wykonuje kontrolę merytoryczną dokumentacji przekazanej z wnioskiem o pozwolenie budowlane i w zależności od wyników badania wydaje pozwolenie albo, w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. W przypadku zaś nieusunięcia wskazanych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, właściwy organ jest zobowiązany wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, że właściwy organ architektoniczno-budowlany obowiązany jest (co wynika z redakcji cytowanego art. 35) w pierwszej kolejności zbadać zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie organ weryfikuje spełnienie pozostałych warunków, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, w tym zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami odrębnymi, warunkującymi możliwość zabudowy wnioskowanego terenu. Oznacza to, że organ architektoniczno-budowlany nie może zaakceptować projektu, który jest wprawdzie zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, ale jednocześnie sprzeczny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wnioskowana zabudowa nie może naruszać innych przepisów prawa. Tylko w przypadku spełnienia wszystkich warunków z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust.4 Prawa budowlanego) W rozpoznawanej sprawie organ I instancji zastosował tryb z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, wzywając skarżących do dostosowania zagospodarowania działki do obowiązującego nakazu zachowania odległości 100 m od linii brzegu jeziora. Obiektywnie rzecz ujmując skarżący nie mieli możliwości wykonania nałożonego obowiązku. Jednak nie zmienia to faktu, że organ I instancji nie miał podstaw do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji. W tym stanie rzeczy, wobec braku przesłanek do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.